整体性治理视角下的基层城市管理执法体制改革执法权承接研究

黄丽

摘 要：随着全国“简政放权”改革的推进，从中央到地方正进行全面的机构改革，大量权责向基层下放，各层面对下放关注度提高，但对于基层单位能否承接以及承接执行情况关注较少。本文以南宁市兴宁区城市管理执法体制改革为调查对象，具体分析该城区在承接城市管理执法权过程中遇到的问题及解决办法，并在此基础上，对进一步推进“简政放权”以及“综合执法”提出思考和建议。

关键词：简政放权;机构改革;承接;综合执法

一、引言

自2018年“两会”通过《深化党和国家机构改革方案》以来，中央至地方的政府机构都进行了整合，逐渐减少机构数量，在执法领域推进“综合执法”。目前，南宁市也已经完成机构改革。从简政放权角度来看，目前县级政府权责在不断增加。机构改革的目的在于构建简约高效的管理体制，地方政府在承接上的效果如何，还需要进一步分析。

二、问题提出

随着我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，建设水平逐年提高，如何提升城市精细化管理水平、适应社会发展形态及增进民生福祉，是亟待解决的问题。2015年12月30日，中共中央国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，从中央层面提出城市执法体制改革的发展方向。城市管理执法体制改革作为政府机构改革的缩影，3年过去，县区城市管理体制改革进展如何，有什么样的亮点，遇到什么样的阻力，未来改革方向在哪里，是值得目前仔细研讨的问题。基于此，本文对南宁市兴宁区的城市管理体制改革情况进行充分调研，探索符合基层的城市管理执法模式，以提出基层政府在承接上级下放权责的改进方向。

三、兴宁区城市管理执法体制改革进展

兴宁区属于南宁市中心老城区，人流物流集中区，自1980年兴宁区成立，通过推进“五讲四美”活动，整治脏乱差。2007年以后，随着城市发展，南宁市实施城市管理体制改革，将部分市容市貌执法权下放城区，市城管局对城区城管局仅做业务指导，兴宁区开始走上探索符合城区实际的城市管理执法模式的道路。

（一）调整执法机构，合理确定执法地理范围

2016年，根据执法重心下移的原则，兴宁区将行使市容市貌管理的执法队伍下放镇、街道，推动执法事项属地化管理。但经过一年实践发现，执法力量人为分散，尤其是流动摊点时常在两个街道交界处流窜，增加协调联合整治的难度。同时，由于街道和镇基础设施、人流量以及商业繁华程度不同，难以按统一标准进行管理。2017年，将执法队伍收回，各镇结合“四所合一”改革自行开展城市管理执法工作，建成区执法工作改为城区城管局统一行使，实现属地管理与资源整合。

（二）推进综合执法，合理界定执法权力范围

在简政放权大背景下，为减少多头管理、交叉执法的难题，市级不断下放各项执法权力，城区统一整合由区城管局集中行使市容环境卫生、城乡规划、城乡建设、园林绿化、交通及自然资源保护等领域全部或部分行政处罚权，主体责任更加明确。

（三）由管理向服务，推进执法理念的革新

兴宁区经过10年城市管理执法的探索，由原本粗放式管理向精细化管理转变，尤其是开展“美丽南宁整洁畅通有序大行动”以来，以网格进行量化考核，不断提升城市品质。推行“721”工作法，即70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决，强化宗旨服务意识。

四、基层城市管理执法体制改革面临的问题

（一）城市管理的整体性割裂

目前，城市管理执法体制改革仅仅局限于行政处罚权的综合行使，缺乏整合和协作机制的建立，对整个城市管理问题缺乏全面研究，仍是处于碎片化治理的阶段。一是行政许可、行政检查、行政处罚及行政强制等作为行政管理的系统环节，在执法体制改革中仅划转行政处罚权，容易出现工作上的脱节和监管失控。二是城市建设与管理问题。实行大城管体制后，城市管理实行“建管分离”“批管分离”，公共基础设施建设职能、行政审批职能由其他部门承担，后期监管交由城管部门。需克服各部门以自我利益至上、转嫁责任及沟通不畅等问题。

（二）执法协调保障不到位

城管是“最招黑”部门，负面舆情缠身，直接导致执法权威性低、执法难。一是难在执法对象特殊。对于市容市貌管理，大多数的执法对象都是社会的弱势群体，他们本身生活困难，文化层次不高，因此执法极易激化矛。二是难在执法手段单一。少数违规经营者以各种方式拒不配合城管执法，更有甚者会通过暴力或威胁的方式阻挠城管执法，但目前城管仅有暂扣违法物品等手段，缺乏司法、公安的配合衔接，更加缺少对城管执法人员保护的相关法律。

（三）执法权力过大，执法能力受限

目前，城区城管局约有150项行政权力，部分权力仍在与市级部门梳理中，涉及的法律法规约100余部。执法权力过大，廉政风险高，相应的监督机制未随之建立。职责范围的扩大，相关的法律法规从广度和深度上都会有量的突破。由于基层待遇偏低、上升空间少及人员编制紧张等问题，难以吸引优秀人才、专业人才的加入，导致人员素質参差不齐，队伍年龄结构偏大，学历偏低，活力不足。现在，整个执法队伍面临人少事多、执法能力和执法效率受限的问题。这些因素会导致执法规范化、执法效果经受较大考验。

五、基层城市管理执法体制改革未来发展思考

放眼中国，全面深化改革，已层层传导，深入基层。城市管理能力是检验一个政府执政能力水平高低的重要指标，是与人民福祉相关的切实感受，未来基层城市管理执法体制改革应该如何发展，本文认为将从以下三个方面入手。

（一）执法体制改革理念创新

一是坚持为民、便民执法体制改革思想。推进综合执法，减少多头执法扰民问题。实现有效社会治理，公平正义是根本准则，改善民生是基本追求。长期以来，城市管理领域出现多头执法扰民问题突出，不仅影响了行政效率，提高了行政执法成本，而且对公民的权益造成了侵害。在进行职权分配时，对于职权交叉较多，构成多头执法、重复执法、扰民严重及民众反映较为强烈的领域，应当进行执法权的相对集中，并尽量在原职能部门与城市管理综合执法机构之间进行权力的整体划转。

二是建设、管理、执法齐头并进，重视城市管理的整体性。推进城市管理综合执法工作，并不是将建设滞后、管理缺位造成的问题全部推给执法部门。在执法体制改革过程中，要处理好末端执法与源头治理的关系。执法权划转后，原部门的建设监督管理职责更应该强化，提高城市承载能力，提供充足的公共产品和服务。面对建设滞后、群众有需求及执法矛盾大等突出问题，如城中村房屋建设合法性问题、夜市烧烤扰民问题等，基层政府应将涉及城市管理领域的部门整合城管委，编制规划合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度及行政协助制度等，并由相应副区长进行协调，加强相互之间的协调配合。

三是执法理念，从管理向治理转变。管理者与管理对象处于对立的状态，极易导致执法矛盾。而社会治理强调的是社会和国家共治，畅通的民意表达渠道，公正的民权民利的保护机制。一方面强调管理与执法结合。例如，按路段建立违章户档案，一次违章实行告知，两次违章进行教育，免于处罚，对三次以上违章者将进行严格处罚，实行教育和处罚相结合。另一方面发挥社区的力量，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交的原则，就地解决问题，推进城市管理社会化。

（二）多样化的执法权力监督

在简政放权、综合执法以后，基层城市管理部门的执法权力事项越来越多，领域越来越广，必须将权力关进制度的笼子。一是利用“互联网+”，建设城市管理指挥系统。参照交警部门，实现现场打印罚单，执法全过程记录并实时传送至指挥系统，后台监督审核。既掌握了城市管理大数据，提高了执法效率，又避免了执法随意性。二是扩大社会监督渠道。向社会公布执法监督举报电话，并定期邀请媒体记者、政协委员、人大代表及市民代表等社会各界人士，参与城管执法工作，对城管执法行为进行有效监督，保证执法的公平与公正。三是城区纪委直接派驻人员驻队监督检查。实现监督检查与执法业务管理相分离。

（三）执法人才培养与引进

对于管理工作，人才是基础。执法权力增加，所需要的专业知识和专业技术也随之增加。必须从解决人才配备上提升执法规范性。一是专业性过强的执法领域，单独成立一支队伍，如住建领域建材质量的监督检查。二是抓好内部培养。提高培训经费比例，拓展晋升途径，抓好学习动力和活力问题，提高基层执法人员待遇，吸纳优秀人才、专业人才，打造先进科学的管理队伍。三是调整招聘方向，实现人才结构与执法权力领域相匹配。四是购买社会服务。将部分需要专业技术检查和鉴定的工作外包，购买相关专业人士咨询服务。

六、结语

从城市管理执法体制改革来看，综合执法的推进有利于解决城市发展后城市管理上的权力交叉问题，一定程度上避免多头执法扰民或者监管真空的出现。但同时也应看到基层城市管理部门在执行上仍然遇到很多问题，尤其是沟通协调方面。本次改革，仍然未突破传统的科层官僚制，只是进行了内部权责的调整。随着信息化的发展，传统的官僚制组织已经不能很好地处理那些超越组织界限的责任问题，已不适用于快速发展变化的社会，更多的是需要大数据平台上的跨部门合作，甚至需要私人组织的参与。从整体性治理视角来看目前的城市管理工作，需要政府建立以网络信息技术为核心的城市管理数据平台，进一步综合城市“管理”与“执法”部门的合作，修正过度分权带来的权力边界过多，减少各部门为追求自身利益需求而减少服务公众的能力，以更多的疏解政策来解决城市管理中的难题，如乱摆卖、违法搭建等问题，而不是全部执行嚴格的执法政策，将城市还归于民。