从小城镇到城镇化战略，我亲历的改革政策制定过程

亲历者

李铁 国家发改委城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、中心首席经济学家，多次参与国家有关城镇化政策文件的起草和制定。

1992年，著名农村问题专家杜润生与中国国土经济学会在新华社组织召开了一个关于小城镇发展的座谈会。座谈会上提出并讨论了小城镇发展的问题：比如是不是应该走农村城镇化的道路来解决农村问题？中国的小城镇发展是不是应该有其独特的发展路径？

当时国务院有关部门都派代表参加了这个座谈会。我作为国家体改委农村司的官员也参加了这次会议。可以说，这次座谈会非常重要，促进了国家体改委在农村工作研究上的思路转变。当时国家体改委更多还是注重宏观层面上的经济体制改革，例如国企改革、城市综合改革、流通体制改革等。对于农村的关注度明显不够，涉及到城乡关系重大制度问题等仍是研究和政策制定的禁区，如户籍管理体制的改革。

当时的国务院领导同志认为，户籍管理体制改革会影响到大量的农村人口进入城市，担心引发两个问题：一是农产品供应是否能够保障供给，会不会影响农业的发展;另一个是担心农村搞小城镇会到处盖房子，侵占耕地。已经出现的“村村点火、处处冒烟”对农业也产生了一些所谓的负面影响。当时的小城镇发展确实已经形成了一定的规模。比如广东、浙江、福建、山东、江苏，这5个省70%的产值是在县以下创造的。由于乡镇企业的发展，农民可以带口粮进镇，促进了小城镇的发展。乡镇企业带动小城镇发展已经成为当时中国农村城镇化非常重要的特色。

1993年，在农村司领导的支持下，我向当时的国家体改委马凯副主任报了6个课题，包括土地、税费改革、农产品流通、小城镇等，结果他就在小城镇课题上画了一个圈儿。之后，在马凯副主任的支持并亲自协调下，推动了以国家体改委为主导的小城镇综合改革工作。

“减少农民才能富裕农民”

1995年，国家体改委等11个部委联合颁布了《小城镇综合改革试点指导意见》，这个文件是针对当时农村经济发展的形势，怎样深化农村改革、推进城镇化而提出的。

我记得当年马凯同志在主持讨论小城镇问题时提出了“减少农民才能富裕农民”的观點，这也是当时国家体改委推进小城镇发展非常重要的出发点。当时我们城镇化率很低，只有26%，全国12亿人口，如果70%～80%的人都在农村，人均一亩多地，一户平均五六亩地，年收入才几千元，无法解决农民致富，更谈不上促进农村发展。根据全国各地乡镇企业带动小城镇发展的现状，马凯同志提出，只有把农民从土地上彻底转移出去，才能从根本上解决农村的发展问题。

通过建设小城镇，吸引农民进入，发展中小企业、乡镇企业，这是当时比较符合现实的通过小城镇发展为中小城市，进而推进城镇化的一条思路。

在城乡矛盾并不是特别突出的小城镇推进城镇化，改革的风险较小，一些问题可能容易松动。《小城镇综合改革试点指导意见》确实在这些方面取得了根本性突破。当时我们在全国选择了57个试点镇，进行了涉及户籍、土地，特别是行政管理体制中的机构设置等方面的改革。

城镇化改革视角从农村转向城市

1998年，党的十五届三中全会公报上第一次提出了“小城镇大战略”，城镇化改革开始逐步突破。

同一年，由于机构改革，国家体改委与国务院特区办合并成立国务院体改办，原来的16个司、局变成6个司、局，农村司被撤销了，成立了小城镇改革发展中心。我从主持农村司工作的副司长转成了小城镇改革发展中心主任，组建了一个团队，专门从事小城镇、农村政策和城镇化政策研究，并继续推动小城镇综合改革试点工作。

“小城镇大战略”提出之后，按照中央领导要求，当时国务院副秘书长马凯和中财办副主任段应碧把起草《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（下称“《意见》”）的任务交给了国务院体改办。经过一年的充分酝酿和讨论以及起草工作，《意见》最后以中共中央国务院2000年11号文件颁发。

《意见》提出的很多改革措施，虽然在当时的认识上还有较大的分歧，还要与相关部门协调之后有妥协，但是对后来的涉及城镇化改革政策的制定都产生了积极的影响并有着明显的效果。比如《意见》里明确提出县级市以下进行户籍管理制度改革，放开农民进城的户口管理制度限制。

由于在中央领导层面对城镇化问题认识上取得了共识，党的十六大第一次把城镇化问题写进了报告，那一段的标题是“繁荣农村经济，加快城镇化进程”，把城镇化问题和农村经济繁荣、发展，以及农村改革连在一起。

随着时间的演变，我们的认识也在逐渐深化，感觉到从农村的角度去谈小城镇，实际上对政策作用的影响有限。只有从城市发展的角度去谈城镇化问题，谈农民进城给城市带来的活力问题，从城市的公共服务和市场化服务问题出发，才有可能得到城市政府的支持。所以我们后来也在逐步调整关于城镇化政策的研究角度，深入到城市的视角看待城镇化问题，看待农民进城问题。

我们直接参与甚至是牵头起草的另一个文件是关于农民工的，即2003年《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。这个文件对中国整个城镇化的进程来说，又是一个里程碑式的文件。这个文件里面明确提出了农民工在城市中应该享受和城里人同等的公共服务待遇，而且很多历史遗留的关于对农民工包括所有外来人口受歧视的问题在这个文件里基本都得到解决。

推动新型城镇化

城镇化真正进入中央政策的主渠道是在2012年，当年中央提出“通过新型城镇化拉动内需”。我们全程参与了推动新型城镇化发展的过程，例如城镇化规划的起草和编制，改革思路的提出，以及后来的试点指导和相关的国际合作。

相对于过去几十年的进展，户籍管理制度改革已经在中西部地区和三四线城市取得了较大的进展。我们在中部地区省份调查时，当地政府介绍，现在不是让不让农民进城的问题，而是农民想不想进城落户的问题。当然，在人口流入地区和超大城市，对户籍的管理反而更加严格了。所以，全面放开户籍管理已经涉及到更深层次的利益结构调整。

透过今天城镇化的进程，可以看到我们当年在其中的心血和付出。涉及城镇化的改革，涉及到城乡要素流通的改革，涉及到一些农村领域的改革，发端于国家体改委，最终也成为中央的重要战略决策。

现在在中美贸易关系影响下，我们的经济发展又面临着严峻的挑战。寻找新的方法，如何深化改革，还有很多问题需要解决。城镇化的道路依然漫长，并非短时间就可以实现，所以我们的工作仍任重而道远。

编辑：陈栋栋  chendongdong@ceweekly.cn    美编：孟凡婷