流域综合规划中“三线一单”的制定和应用

(长江水资源保护科学研究所,湖北 武汉 430051)

1 研究背景

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》和《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》等文件均要求应以“三线一单”为手段，强化空间、总量和准入环境管理，协调好发展与底线的关系[1-3]。“三线一单”是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单[4-6]。2015年以来，环保部连续印发了多项文件[7-8]，用以指导“三线一单”的制定，加强规划环评与规划的联动，以确保发展不超载、底线不突破[9-10]。根据水法，流域综合规划是根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。较开发区规划和其他专项规划而言，流域综合规划涉及的规划范围大，有的跨越了多个经纬度，导致流域范围内的空间差异大；规划期多在10 a以上，时间跨度较大，同时流域综合规划多为涉水开发，影响范围多集中在水域周边，而且规划方案具有不确定性和累积性。在流域综合规划和规划环评阶段制定流域的水环境质量底线、生态保护红线、水资源开发利用上线和生态环境准入清单，进行规划方案的综合论证并提出优化调整建议，对于推动规划不断完善、保证流域规划实现“三线”目标、保障流域水资源开发利用与环境保护的协调具有重要的意义[11-13]。

2 流域综合规划“三线一单”主要内容

流域综合规划以水资源开发利用为主，多为涉水开发，因此，流域综合规划中“三线一单”的内容也以涉水为主，生态红线为流域生态空间(含生态保护红线)，环境质量底线为流域的水环境质量底线，资源开发利用上线为流域的水资源开发利用上线。流域生态空间和生态保护红线是在地方已发布的生态保护红线划分方案的基础上，结合流域的功能定位、主要环境问题和发展需求，为指导流域水资源开发利用而提出的空间布局，其范围和保护要求与地方生态保护红线的范围和保护要求相协调。以水功能区主要控制指标达标率、主要控制断面水环境控制目标作为水环境质量底线控制性指标；以国家确定的流域用水总量控制指标和保障控制断面生态基流作为水资源开发利用上线的控制性指标。具体如图1所示。

图1 流域综合规划“三线一单”主要内容Fig.1 Contents of the “three lines and one list”in basin comprehensive plan

3 流域综合规划“三线一单”制定原则

(1) 依法依规、科学合理。贯彻执行国家生态文明建设以及资源与环境保护的有关法律、法规、政策和标准。“三线一单”应与现行法律、法规、政策和标准相协调。

(2) 统筹协调，保护优先。统筹考虑流域自然生态整体性和系统性，树立底线思维和红线意识，优先保护对于维持生态系统结构与功能具有重要意义的区域或水域。

(3) 因地制宜，科学评估。流域“三线一单”的制定应以流域功能定位为基础，结合流域的环境特点、存在的生态环境问题和地方的实际需求，因地制宜，科学评估，合理确定流域“三线一单”。

(4) 涉水为主，保障落地。流域“三线一单”应在保护优先的前提下，结合流域综合规划涉水开发为主的特征，流域环境质量底线、开发利用上线和生态环境准入清单应突出重点，围绕涉水规划的影响制定，便于“三线一单”的落实。

4 流域综合规划“三线一单”制定方法

4.1 流域生态空间和生态保护红线

4.1.1流域生态空间和生态保护红线划定指标

流域生态空间和生态保护红线是在评估流域生态服务功能重要性与生态敏感性空间格局的基础上确定的，可分为水域和陆域两种空间，优先保护、重点保护、治理修复和引导发展4种类型[14-16]。其中，优先和重点保护空间作为流域保护的核心范围，即流域生态保护红线范围，流域生态保护红线的范围应至少覆盖地方政府公布的生态保护红线的范围。

(1) 水域生态空间和生态保护红线指标。水域生态空间包括具有重要供水功能、水源涵养功能、生物多样性维护功能、岸线保护功能等生态功能重要水域，以及生境破坏敏感性、水质污染敏感性等生态环境敏感脆弱水域。生态保护红线指标包括生态功能重要性评价指标和生态环境敏感性评价指标两大类。生态功能重要性评价指标包括供水功能重要性、水源涵养功能重要性、生物多样性维护功能重要性、岸线保护功能重要性评价；生态环境敏感性评价指标包括生境破坏敏感性、水质污染敏感性评价。

(2) 陆域生态空间和生态保护红线指标。陆域生态空间包括具有生态功能重要的陆域和生态敏感性较强的陆域。生态功能重要性评估主要包括水源涵养功能重要性、水土保持功能重要性、防风固沙功能重要性和生物多样维护功能重要性评估；生态环境敏感性评估主要包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性、石漠化敏感性和盐渍化敏感性评估。陆域生态空间评估指标和方法可参照《生态保护红线划定指南》。

4.1.2流域生态空间和生态保护红线划分方法

根据生态功能重要性和生态环境敏感性评估结果，将生态功能极重要和生态环境极敏感水域/区域作为优先保护水域/区域，将生态功能重要和生态环境敏感水域和区域作为重点保护水域/区域，将面临的生态环境问题需要进行恢复、治理或保育的水域/区域作为治理修复水域/区域。

由于全国主体功能区规划、生物多样性保护优先区域、饮用水水源保护区范围、水功能区划、水产种质资源保护区、岸线规划等均是在环境功能重要性评估和生态环境敏感性评估的基础上划定的，所以为便于流域空间的划分，可直接采用相关区划成果，与流域范围进行叠加，结合现状调查的基础信息，对划分的流域空间进行复核调整。考虑到生态单元的完整性、生态系统的连通性和依法管理的需要，可结合流域实际来扩大和调整生态空间的范围。

在具体操作时，通过环境敏感目标识别，将流域涉及的世界遗产地、自然保护区等具有特殊保护价值的区域及其涉水河段作为优先保护空间；通过资料收集和叠图分析，将全国主体功能区划里的重点生态功能区、公布的生物多样性保护优先区域、水产种质资源保护区、重要鱼类栖息地、集中式饮用水水源保护区等作为重点保护空间；根据流域环境现状分析、上一轮规划的环境影响回顾性评价等，将流域内生态环境退化严重和水质较差需要进行治理修复的范围作为治理修复空间；将环境制约因素小、资源环境承载力强、经济和人口集聚发展的空间作为引导发展空间。

4.2 流域水环境质量底线制定

4.2.1水环境质量底线指标

从维护健康河流、保障水资源可持续利用的角度出发，应当保证流域的治理开发始终处于可控状态，开发利用应严格控制在水环境承载能力所允许的范围内。根据流域治理开发与保护的目标，有重点地选择水功能区主要控制指标达标率、主要控制断面水环境控制目标作为水环境质量底线控制性指标。

4.2.2水环境质量底线确定方法

(1) 水功能区主要控制指标达标率。依据《水法》《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》以及国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)》来确定水功能区水质目标。通过对流域内水功能区的水质、分布等情况调查，根据《实行最严格水资源管理制度考核办法》等，结合流域水功能区的水体功能属性、现状达标率、污染程度分析成果，确定规划水平年流域内水功能区主要控制指标达标率。

(2) 主要控制断面水环境控制目标。将国家和地方对流域设置的水环境质量目标作为环境质量底线和改善环境质量的基准线。依据《全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)》《“十三五”国家地表水环境质量监测网设置方案》《“十三五”期间水质需保持控制单元信息清单》《“十三五”期间水质需改善单元信息清单》以及地方的水污染防治行动计划等对流域的水质管理要求，结合流域水资源保护和水环境实际情况，选择关键性指标作为断面水质控制指标。

4.3 流域水资源开发利用上线制定

4.3.1水资源开发利用上线指标

流域综合规划以水为核心，其主要目标是实现水资源的合理配置和高效利用。规划应按照最严格水资源管理制度的要求，将国家确定的流域用水总量控制指标和保障控制断面生态基流作为流域的水资源开发利用上线。

4.3.2水资源开发利用上线确定方法

流域的水资源开发利用上线是从促进流域水资源节约、高效利用、保护生态环境的角度出发制定的流域开发不能突破的资源上线。流域综合规划必须考虑流域水资源的承载能力，一方面抑制不合理的用水，控制用水总量，另一方面必须留足生态基流。在国务院批复的《全国水资源综合规划(2010-2030年)》对流域的水资源配置成果的基础上，根据流域经济社会发展趋势及要求，结合全国用水总量控制指标、流域水资源综合规划以及流域水量分配方案等成果，在充分考虑生态环境需水的情况下，确定流域的水资源开发利用上线。

流域水资源开发利用上线必须要保证流域主要控制断面的生态基流。为加强流域水资源管理，结合流域生态环境特征和干、支流现有的水文监测断面，选择干流主要水文控制节点、重要工程控制断面、环境敏感断面等具有代表性的河流控制断面和河口作为生态基流的主要控制断面。以控制断面对应水文站点的水文系列资料作为计算基础，采用《河湖生态环境需水计算规范》中水文学方法估算断面的生态基流，并与上一层次的流域水资源综合规划和流域综合规划等成果协调。

4.4 生态环境准入清单

结合国家和地方相关环境管理政策、水资源管理政策、水利水电开发政策及流域生态保护红线、水环境质量底线以及水资源开发利用上线，针对流域综合规划中的灌溉供水、防洪、航运、水力发电、水土保持等工程项目，提出生态环境准入清单。作为环境保护的措施体系之一，生态环境准入清单用以保证流域综合规划实施后流域的生态环境可以得以正常维系，生态功能不降低，生态保护红线不被触及，环境底线得以维系，资源开发利用上线不被突破。

5 流域综合规划“三线一单”应用

5.1 流域综合规划“三线一单”的应用过程

流域综合规划制定“三线一单”的目的，在于协调流域水资源开发利用与环境保护底线的关系，而推动流域综合规划中“三线一单”硬约束落地，是实现流域“三线”目标的重要保障。

“三线一单”应贯穿流域综合规划和规划环评的全过程(见图2)。以全国和地方主体功能区规划、全国和地方生态功能区划、全国重要江河湖泊水功能区规划等为基础，确定流域的功能定位，初步确定流域范围内需要保护的区域和可以开发的区域，识别环境保护目标，并提出不同类型生态空间的管控要求。通过对流域现状进行分析和对上一轮规划实施的环境影响进行回顾性评价，结合流域的开发和保护需求，提出流域内主要干、支流的开发和保护定位。结合流域的功能定位和干支流的开发与保护定位，划定流域的生态空间(生态保护红线)，提出流域的水环境质量底线和水资源开发利用上线，并将“三线”作为流域的环境保护目标贯穿于流域综合规划和规划环评的全过程。在现状和环境影响回顾性评价工作环节，通过流域环境现状与流域“三线”的对比，分析流域现状是否满足流域“三线”的要求，进而识别流域存在的主要生态环境问题；在环境影响预测与评价环节，应预测规划实施以后流域的生态环境是否满足“三线”的要求，如果不满足“三线”要求，则应提出有针对性的环境保护措施和对策。在规划方案综合论证阶段，应针对规划布局、规划规模、规划时序等，分析与“三线”的符合性，并针对规划提出优化调整建议，以满足“三线”的保护要求。最后，为了保证流域“三线”的落地，应结合流域综合规划的内容，提出流域综合规划的生态环境准入清单，同时应针对规划提出下阶段的环境保护工作指导意见，来指导项目准入，并作为流域“三线”实现的重要保障。

5.2 岷江流域综合规划“三线一单”的制定和应用

岷江是长江上游左岸一级支流，是我国“两屏三带”的重要组成部分，流域面积135 411 km2，干流全长735 km，河口多年平均流量3 022 m3/s。流域对于长江上游的生态安全维护具有重要的作用[17-18]；目前面临着生态退化、生态水量保障不足以及中游水污染严重等问题[19-20]。

5.2.1流域生态空间和生态保护红线

岷江干流、大渡河干流、青衣江干流共划分保护河段24处，总河长2 086 km。其中，优先保护河段占13.14%，水源类重点保护河段占6.38%，水生生物类重点保护河段占35.33%，修复类河段占3.84%，引导发展水域占41.32%。流域优先、重点保护和治理修复区域占流域总面积的71.93%，其中，优先保护区域占17.15%，森林及生物多样性重点保护区域占39.25%，治理修复区域占22.91%。

图2 流域综合规划“三线一单”的应用过程Fig.2 Application process of the “three lines andone list” in basin comprehensive plan

5.2.2水环境质量底线

(1) 水功能区主要控制指标达标率。依据4.2.2中提供的方法，结合岷江流域水功能区的水体功能属性、现状达标率、污染程度分析成果，确定2030年流域内水功能区主要控制指标达标率达到92%以上。

(2) 主要控制断面水环境控制目标。综合考虑水资源四级区节点、水文站断面、控制性梯级电站、主要支流汇入口、现状水质监测站点、水环境敏感对象等因素，依据4.2.2中文件要求和《<水污染防治行动计划>四川省工作方案》对岷江流域的水质管理要求，确定岷江干流镇江关、董村、彭山、五通桥、宜宾二水厂断面和青衣江夹江断面的水质目标为Ⅲ类，大渡河水口断面为Ⅱ类。

5.2.3水资源开发利用上线

(1) 用水总量。根据岷江流域经济社会发展趋势及要求，结合全国用水总量控制指标、长江流域水资源综合规划以及岷江流域水量分配方案等成果，确定流域2030年用水总量上线为100.76亿m3，其中四川省为100.26亿m3，青海省为0.50亿m3。

表1 岷江流域综合规划的生态环境准入清单Table 1 List of environmental access of Minjiang river basin comprehensive plan

(2) 控制断面生态基流。岷江干流镇江关、青城桥、彭山、五通桥、高场断面，大渡河福禄镇(沙湾)断面，青衣江夹江断面的生态基流分别为7，15，59，531，551，366 m3/s和98 m3/s，成果与《长江流域水资源综合规划》和《长江流域综合规划》相协调。

5.2.4生态环境准入清单

根据岷江流域综合规划内容以及流域生态环境特点，针对灌溉供水、防洪、航运、水力发电、水土保持等工程项目制定了不同区域和河段的禁止和限制类清单(见表1)。

5.2.5“三线一单”应用过程

岷江流域综合规划将流域生态空间(生态保护红线)、水环境质量底线和水资源开发利用上线作为环境保护目标，根据环境影响回顾性评价发现：流域历史上的无序开发导致岷江干流上游和中游均出现过不满足生态基流控制目标的要求，突破了水资源开发利用上线，部分项目甚至触及到了生态保护红线。结合流域存在的问题及规划环境影响预测分析，对流域综合规划进行了优化调整，避让了生态保护红线，并严守水环境质量底线和水资源开发利用上线。在生态环境准入清单作为保障的前提下，优化调整后的流域综合规划可以满足“三线”要求。

6 结 语

论文提出了流域综合规划中“三线一单”的制定原则、主要内容和制定方法等，并提出了流域综合规划“三线一单”的应用过程和落实要求，可为流域综合规划中“三线一单”的制定和应用提供指导。分析结果表明：“三线一单”应贯穿于流域综合规划和规划环评的全过程，并将其作为流域综合规划的生态环境保护目标来实施；流域的生态环境准入清单是实现流域“三线”的重要保障。