浅谈政府会计改革的认识

■欧阳爵清/江西省林业局机关后勤服务中心

一、政府会计改革的背景和意义

我国为什么要政府会计改革，是由当面面临的形势决定的：十八届三中全会深化财税体制改革部分的提出和改进预算管理制度，实施全面规范公开透明的预算制度，，审核预算的重点由平衡状态，赤子规模向支出预算和政策拓展，清理规范重点支出同时财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式，建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，由此奠定了我国预算法中以立法的形式明确各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。十九大报告提出加快建立现代财政制度，建立权责清晰，财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。总之，财政制度体现在政府和市场，中央和地方关系，涉及经济，政治、文化、社会和生态文明建设各个方面，是国家治理体系的重要组成部分。加快建立现代财政制度是更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的客观需要，有利于加快国家治理体系和治理能力现代化的进程。

应该看到，政府会计改革不是我国的创新。20 世纪 80 年代以来，全球主要的发达国家和部分发展中国家就已开始逐步推行了以权责发生制财务报告改革等为核心的政府会计改革。针对政府会计改革的意义可以从两个层面来进行解释。一方面，从会计信息的角度，政府会计改革可以提高政府财务信息和预算执行信息的透明度和真实性，准确反映政府的受托责任，满足社会公众对于真实、完整、公开信息的需求。另一方面，从政府治理的视角来看，政府会计改革可以进一步通过公开的信息约束政府权力，提高资产管理水平、财政资金管理效率、防范债务风险、评价政府绩效，推进整个国家治理体系和治理能力的现代化，提升政府治理水平。

二、政府会计改革考虑到哪些问题

一是基本准则是否应当解决双功能、双基础、双报告？在基本准则中如何体现？基本准则第三条规定政府会计由预算会计和财务会计构成，预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定，财务会计实现权责发生制；二是基本准则是否还应当提及政府会计制度？基本准则第四条政府会计具体准则及其应用指南、政府会计制度等，应当由财政部遵循本准则制定，从而确立了政府会计制度的地位。三是，如何处理好会计准则与会计制度的关系？基本准则统驭地位，具体准则-具体业务或事项的确认计量报告原则，会计制度是记录报告具体操作指南。

三、新的政府会计制度的创新

一是重构政府会计核算体系：准则与制度并行，目标一致，满足现阶段核算和报告要求，实用性为先，适应现行管理体制，二是通过制度实现目标：双功能，双基础，双报告，强化财务会计功能，完善预算会计功能，实现财务会计与预算会计适度分享又相互衔接的目标，三是统一了行政事业单位会计制度：提升了信息可比性，保留通用业务和事项，增设改革需要科目，扩大了政府资产负债核算范围，净资产重新分类：累计盈余，专用基金、权益法调整、本期盈余分配、无偿调拨净资产等；改进预算会计功能：依法纳入部门预算管理的现金收支均纳入预算会计核算范围，增设债务预算收入，债务还本支出、投资支出等，完善了报表体系和结构，增强了制度的可操作性；四是构建了财务报告体系：政府综合财务报告由三部分组成：单位财务报告（个别和合并由单位编制）、部门财务报告（合并、部门编制）、政府综合财务报告构成（财政编制）。

四、政府会计改革离不开内部控制的建设

作为一种制度安排，内部控制与政府会计制度一样具有契约属性，具有节约交易成本、补正不完全契约的优点。内部会计控制使得行政事业单位按照政府会计准则与制度编制的财务报告具有很强的可靠性，保证了其所披露会计信息的真实性和完整性。内部控制是生成高质量会计信息的基础，政府会计改革离不开内部控制建设。笔者认为2017年、2012年发布的新的政府会计制度和行政事业单位内部控制制度是政府会计改革的两架马车，两者相互统一，相互促进。新的政府会计制度会成为推进内部控制建设的重要基础和内容。一方面，政府会计改革可以促进对政府财务会计与预算会计信息的分析，指引行政事业单位内部控制体系完善的方向。另一方面，如果没有政府会计准则与制度的内容支撑，内部控制评价尤其是与政府财务报告相关的内部控制评价的标准就会缺失。反过来，加强单位内部控制建设也是政府会计准则制度有效实施的重要保证。合理保证会计信息真实性、财务报告可靠性是内部控制建设和运行所要实现的重要目标之一。加强内部控制建设有利于通过制度、流程、岗位职责的完善，保障内部财务、经营信息质量和资产的安全、完整性,进而加强会计信息生成的事前和事中的过程控制，以保证会计信息的真实性。

政府会计改革的顺利完成是一项系统工程，需要诸多前提条件。需要得到单位领导的大力支持，需要财务人员以财务转型的心态迎接这次改革。一旦政府会计准则与制度体系得到规范和统一，就意味着以前存在于不同行政事业单位的会计核算规则得到统一，信息化会随之替代财务人员的简单、重复性、占用大量劳动力的核算活动。这时，财务转型势在必行，其核心方向就是以内部会计控制为特征的改革，需要财务人员从核算走向监督，这种监督在很大程度上就是内部会计控制建设的内容。这种准确的会计信息会强化各级政府部门行使职权和构建科学的决策施政制度的能力，组织、纪检、检察院等党政监察机构被赋予的权能可能进一步增强，从而约束各级政府的行为，推动各级政府内部组织变革，强化组织内部部门之间的合作关系，进而推动政府合理化利用预算内外收入资源， 减少过度开支。