建立健全容错纠错机制强化干部正向激励问题研究——以连南瑶族自治县的探索为例

邬洁婷 中国人民大学 北京 100872

党的十八大以来，随着全面从严治党的强力推进，干部“乱作为”现象得到了有效遏制，但“不能为”、“不想为”、“不敢为”的问题仍然存在。面对新形势新任务新要求，习近平总书记提出“三个区分开来”，要求健全激励机制和容错纠错机制。近年来，连南瑶族自治县坚决执行《问责条例》，深入贯彻落实党中央及省委关于“三个区分开来”治理为官不为，建立健全容错纠错机制，先破后立、多措并举激励广大党员干部想干事、敢担当、有作为，以工作实际成效推动了基层各项事业发展。

一、主要做法

（一）健全政策引导机制，以宣传教育正风肃纪。没有思想的自觉就没有行动的自觉。连南县坚持思想引领，做好政策引导，推动治理为官不为和容错纠错宣传教育工作常态化。一是强化领导。坚持党委统一领导，县领导班子严格履行“一岗双责”，督促分管领域及单位抓好省委关于“三个区分”精神的贯彻落实。二是自查自纠。对照黄先耀同志讲话精神，结合《中共广东省委关于深入推进全面从严治党的决定》和《中共清远市委关于落实省委“三个区分”激励干事创业的意见》（以下简称《意见》）等文件精神，组织各镇各单位党员干部开展自查自纠、抓好整改落实。三是深化教育。深入组织学习习近平总书记系列讲话精神和十九大精神，充分利用新闻媒体、微信等平台宣传干事创业的政策、举措和先进典型，为干部提供政策规定和法律法规咨询服务，引导党员干部严守政治纪律和政治规矩，增强了法纪观念和依法行政的意识和能力。

（二）健全齐抓共管机制，各部门协调联动容错纠错。治理为官不为、建立容错纠错机制是一个需要多要素、多环节协调联动的系统工程。连南县充分发挥各部门相互配合的作用，狠抓治理为官不为和建立正向激励。一是完善全县督查督办制度。由县委常委、县委办公室主任牵头完成督查办公系统建设工作，县政府办公室负责案件的督查督办、定期通报，形成以点带面、全面带动的效应。二是建立违纪违法信息“双向”通报机制。加强纪委与司法、公安、新闻媒体等部门的线索移交、督查联动、问责沟通和成果共享。截至目前，全县反腐败协调小组成员单位向纪检监察机关移送问题线索14件立案14宗，纪检监察机关向司法机关移送处理2件2人、批转公安部门协作案件1件，通报曝光典型案例9起16人，增强了党内监督和行政执法的协作合力，增强警示教育效果，营造了干事创业的良好氛围。

（三）健全监督执纪问责机制，聚力解决“为官不为”。一是突出“重点问题”，开展巡视巡察。连南县紧盯省委、省纪委八个方面重点问题和“五种类型”，把“为官不为”问题纳入县委巡察工作任务。截至目前，巡察发现、处理“为官不为”问题6宗25人，其中立案审查22人、诫勉谈话3人，切实发挥了巡察发现问题、形成震慑的作用。二是突出“关键少数”、开展约谈提醒。连南县运用“四种形态”，突出抓好“第一种形态”，扎实开展谈话提醒，推动抓早抓小监督工作显成效。2017年，全县开展谈话提醒共2463人次，其中党风廉政建设责任制约谈2399人次，提醒谈话41人次，诫勉谈话23人次涉及处级干部89人次，科级干部813人次，一般干部1560人次，做到了及时提醒，打好“预防针”。三是突出“三个区分”，进行容错纠错。根据省、市委关于落实“两个尊重”、“三个区分”文件精神，连南县结合实际，有效实施容错、容误机制。2017年，全县纪检监察机关问责处理“为官不为”问题19件61人，其中立案审查52人，科级干部15人，并对无意过失、情节较轻的5名党员干部免予党纪政纪处分。通过运用诫勉谈话、批评教育等方式，让违纪人员从中受到警示教育，又感受到“严管就是厚爱”的初衷，达到了惩前毖后、治病救人的效果。

（三）健全正向激励机制，推动干部干事创业。一是完善考核评价机制。出台了《连南瑶族自治县效能建设考核奖发放实施意见（试行）》，把单位和党员干部工作表现和执行纪律等情况纳入年终考核综合评价，发挥考核的导向、激励和约束作用，探索从政治地位、社会荣誉、经济待遇等方面为“为官愿为、为官有为”的党员干部提供正向激励和保护。二是完善干部能力提升机制。以县委党校为主阵地，邀请省市专家教授培训讲课、举办干部大讲坛、县委中心组理论学习等，设立廉政和党建教育基地，组织党员领导干部分期分批接受廉政教育严防腐化教育，平均每年培训干部4000人次 请进来与派出去挂职有机结合，5年来争取对口帮扶单位、省直单位到我县挂职23人，县内进行交流干部182人，选派干部到市直单位、南部地区挂职锻炼和跟班学习共66人、到省直部门7人，不断提高干部队伍的综合素质。

二、存在的问题

虽然连南县在干部容错机制建设中取得了一定的成效，但作为一项实践性很强的新生机制，现行的容错纠错机制在规划、运行和保障仍存在一些普遍性的问题，需要上级有关部门进一步调整和改善。

（一）容错免责边界和尺度把握有待清晰。当前，干部容错机制仍处于起步探索阶段，省市尚未正式出台相关实施细则和办法。《意见》对于容错免责的规定也比较宽泛，如明确容错免责的条件为：法律、法规没有明令禁止的 符合市委、市政府决策部署的 经过民主决策程序的等等。这些规定具有较大的弹性解释和认定自由裁量空间，再加上改革创新往往需要突破一些过时的法律法规政策的规定，导致县级部门在容错免责的边界和尺度难以把握，具体操作难。此外，由于容错免责情形不够具体化，未能凸显地方发展特色及重点任务，也导致县级部门的容错举措对于宽容改革失误、激发创新活力的实效难以发挥。

（二）容错纠错的运行机制有待完善。从目前连南的探索进程来看，尚存在容错机制的流程、保障等需要进一步规范、明确的问题。容错机制中最重要的环节在于谁来认定错误或免责，目前规定是由纪检监察机关研究决定，或报同级党委、政府批准。容错认定仅限于党委、政府内部机关，缺乏行业专家、群众代表及市场评价的介入，再加上具体情况中界定责任非常复杂，受限于时间、地点、具体背景等因素，容易导致认定结果的片面性。此外，容错纠错机制相配套的协同保障制度尚未健全，如免责结果运用阶段的澄清和救济等环节未有相关实施细则和建议，对于干部试错后如何弥补等问题缺乏明确。

（三）干部考核激励机制有待健全。一是考核办法有待改进。考核项目难量化，特别是党群部门，大量的工作难以用具体的量化标准来衡量，对于不同性质的部门，难以做到一把尺子、一个标准进行考核，目前的干部考核激励机制有待健全。二是干部教育培训缺乏系统性和针对性。由于缺乏上级支持和经费保障，干部的培训大都以基础设施落后、师资力量薄弱的县委党校短期培训为主，难以常态化开展大规模培训干部，教育培训效果不甚明显。三是正向激励作用仍不突出。面对当前任务加码、考核加重、问责追责常态化的新形势，基层一些干部特别是乡镇干部极易产生疲倦、回避心理，导致工作积极性不高、进取心不足，甚至产生“少干少错、不干不错”的畸形心态，尤其是年龄偏大的干部多安于现状，应付工作，很大程度上削弱了干部队伍整体战斗力。

三、对策建议

（一）顶层设计与基层探索相结合推动制度创新。建立健全容错纠错机制，是一个多要素、多环节规范有序运行的系统化过程。建议上级加快顶层设计，以正式法律条例或规定等形式建立容错机制及相关实施办法，并公开督促保障其规范运行。同时，探索制度改革试点，明确政策底线，为基层实践提供制度设计的空间，允许市级以下地区根据工作实际探索拟定免责清单，把容错免责限定在权力清单、决策程序和监督机制内，进一步发挥容错纠错机制促进干部改革创新的实效。此外，进一步拓宽和完善正向激励机制，着力突显激励作用，通过探索规范人员编制、福利奖励、选拔任用、考核考评、干部管理等杠杆，进一步调动干部队伍的积极性、主动性，提升整体战斗力和干事创业热情。

（二）容错与纠错相结合完善制度体系。建议上级进一步出台相关实施意见，指导县级部门建立健全容错纠错的协同保障机制，如教育、约束、提醒、澄清及激励保障机制等。完善容错机制的配套办法，明确申请、核查、认定、反馈、惩处、救济等多个环节的要求，建立信息公开、监督管理、第三方认定等一系列配套机制，促进裁决结果客观公正。此外，进一步指导建立健全以申诉、澄清、保护、激励为主要内容的容错救济体系，以严肃查处诬告行为、案件审查助辩制度、澄清保护制度等方式，配合心理疏导、责任研判和澄清保护等多方面综合运用，及时消除干部因试错和改革失败而带来心理和声誉等方面的不良影响。

（三）理性培育与容错文化建设相结合营造宽容的社会氛围。容错机制不仅需要构建科学的机制，同样需要营造相应的宽容文化氛围。一方面，建议上级持续加大对少数民族地区的人才培养扶持力度，建立干部培养及交流使用的长效机制。同时，指导建立更科学的干部考核与评价体系，不断激励干部做成事、谋好事。另一方面，要积极营造宽容的社会文化氛围，要在全社会倡导对于创新精神的认可，培养社会理性，使社会团体、民众能以长远发展的眼光看待改革创新中出现的问题，从而推动形成大胆改革创新、善于改革创新的良好风尚。