基层海事系统行政事业单位内部控制体系探析

孙雯 交通运输部北海航海保障中心天津海事测绘中心 天津市 300222

建立健全基层海事系统内部控制制度既是新形势下对海事系统行政事业单位制度建设的要求,也是各单位通过梳理和评估单位内部管理制度,建立健全单位内部管理体系框架,优化完善制度内容设计,以提升单位管理水平,加强廉政风险防控的重要手段。

一、基层海事系统行政事业单位内控存在的问题

（一）内部控制意识淡薄，控制环境薄弱

对于如何建立单位的内控制度，各基层单位尤其领导的认识程度还有待进一步提升。主要表现在以下方面：一是对内控制度的要求性理解不到位，部分单位领导认为内控制度就是将各种制度拼凑一下，表面上看似制度很健全，其实忽视了内控制度构建的逻辑框架,未做到依自身的现状及管理需要量身定制符合单位实际的内控制度 二是认为内控制度仅是监督部门的事情，与其他部门无关，没有从根本上树立全局一盘棋的概念,未做到全员参与,缺乏各部门及人员的联动协作 三是对内控的理解有偏差,内控的设计、运行、监督不符合现在的内控制度要求。

（二）对内控的范围问题理解有分歧

根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)要求，行政事业单位内控的业务范围主要包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、工程建设管理与合同管理等六大方面。然而，实际操作过程中，部分单位对内控的范围仍然存在误区：一种认为只要将以上六大方面做好了，每个方面出台几个制度，内控就完事大吉 另一种观点认为，内控应包括单位的方方面面，事无巨细，甚至连单位签发的文件有没有错别字也要纳入内控范围。笔者认为，从我国海事系统事业单位现状来考虑，内部控制建设必须充分考虑可操作性，内部控制客体范围应结合实际，既不能偏离《规范》所提六大方面。又不局限于六大方面，而应把握全局，有所侧重，学会弹钢琴，切忌“眉毛胡子一把抓”，在全面梳理单位重点业务风险点的基础上、确定单位内控建设的重点。

（三）流程控制不合理，不符合制衡原则

笔者接触到某些海事系统基层单位，对于关键岗位不能做到制衡，不相容岗位不能做到互相分离，还存在内控风险。如有些单位资产购置、验收一人负责，记账、出纳一肩挑，经济合同的谈判与签收一人操盘等等。之所以出现这些问题，一方面是由于基层单位编制、人手有限，另一方面也说明单位领导的内控意识不强，岗位制衡流于形式。另外,以行政干预代替制度控制,缺乏制度层面的指导,若干事项的决定有着较多的人为因素,包括重大事项,即使实行集中决策,也不能从制度层面支持决策的正确性、科学性、有效性，落实责任追究制度也无从谈起。内控制度的实施缺乏控制环境保障，对日常管理活动和制度执行监督缺失。

（四）内控管理人员素质有待进一步提高

内控制度的构建是一项系统工程，需要有一批专业人员负责操作，他们应具备以下必要素质和能力：一是熟悉单位的关键岗位和业务流程，对单位的核心业务有整体的了解与把握 二是要有一定的工作经验与专业能力 三是须获得单位领导对其充分的授权，具有一定的职务和资历 四是要保持相对独立性。但从实际情况来看，部分基层单位从事内控建设的人员素质偏低，表现为内控知识缺乏，或缺少相应的内控经验，内控人员难以胜任，内控的效果会大打折扣。

（五）重大事项集体决策审批制度执行不到位

《规范》要求，行政事业单位重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。有些基层单位，对单位重要事项范围和职责权限没有明确界定，决策方式和程序以及议事规则不规范不明晰，没有建立监督和责任追究机制。部分基层单位，“家长制”作风严重，领导“一言堂”“一支笔”审签，集体决策没有落到业务实践中。

（六）缺乏完善的内控评价体系和责任追究体系

《规范》要求，行政事业单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。内部监督应当与内部控制的建立和实践保持相对独立。然而实际工作中，对这一制度的落实还不到位，内部控制自我评价并未引起足够重视，很多单位依据规定建立了必要的内部控制制度，并在一定程度上实施了内部控制，但这并不意味着在实际工作中发挥了应有的作用。部分单位内部监督岗位全程负责起草各岗位内控制度，监督与控制一人负责。在内部控制执行过程中，对控制失效现象的严重情况也未建立责任追究。

二、有关改进建议

（一）提高认识，强化内控意识，营造良好的内控环境

良好的内控制度的构建，离不开单位领导的重视，更离不开全体人员的集体协作。对于基层单位来说，一是单位负责人要高度重视，提高内控的主动自觉意识，对单位内控建设负总责。单位领导对内控的重视程度直接决定控制环境的好坏。二是要将内控意识贯彻落实到全体员工的工作中，并与单位实际情况相结合，定期对职工进行培训。全体职工在管理层的引导下，认真执行内部控制工作，同时对内控工作进行监督、反馈。

（二）加强对单位风险点的评估与梳理，将内控方法渗透到业务的各环节，实现内控与业务管理的有效衔接。

基层单位把内控与日常的业务管理有机地结合起来，让内部控制渗透到业务活动的每个环节。一是单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评价。尤其要扭住核心业务这一牛鼻子、定期进行“体检”、对暴露出的问题以及潜在的风险进行全面梳理，建立风险台账。二是有效利用各种内控方法，如不相容岗位互相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开手段，将内控渗透到业务的各环节，解决内控与业务操作“两张皮”问题。

（三）加强内控管理人员与核心岗位人员的业务素质与职业道德培训，提高内控管理水平

内控制度建立起来以后，如何操作与实施，关建将取决于人。建议从下几个方面对相关人员开展培训：一是对内控管理人员，即具体负责内控制度构建的人员，要进行系统、全面、专业的培训，做到既“专”又“全”。“专”体现在对内控制度要专，各种内控方法要熟练掌握，单位遇到内控问题会第一时间给领导提供有价值的建议 “全”体现在对关键岗位的业务流程要全面掌握，知道某一岗位的风险点在哪里，会对症下药。二是对关键岗位人员的培训，要侧重于提高业务能力和职业道德，具体来说，不仅要具备必要的专业知识和技能，熟悉国家有关法律、法规、规章和国家统一会计制度，同时还应具备良好职业道德、将其培养成为“又红又专”的合格人才。

（四）加强内部控制有效性评价工作，确保控制目标不走样

根据《规范》要求，单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。而如何监督内控目标的实现、需要单位建立一套行之有效的内控评价与监督机制。笔者建议可从以下几个方面加强内控评价工作：一是要注重全面性，应设立全面的评价指标、评价指标全面渗透到单位内部控制的全过程，涉及所有业务和全体人员 二是要遵循可操作性原则，依据相关标准对内部控制活动进行评价 三是要做到客观性、评价指标要以事实为基础，指标结构科学、清晰、合理，评价指标要具有独立性、保证评价各个环节独立 四是要符合重要性原则，即成本效益原则 五是讲求实效性，指标要用于指导实践，对内部控制制度自我评价过程中发现的问题，应结合单位内部控制特点制定改进措施。

随着《规范》的出台，行政事业单位有了建立健全内部控制体系的法律依据。对于海事系统基层行政事业单位来说，可以从增强内部控制意识、完善内部控制制度体系、提高内控人员素质、建立必要的内部控制监督与评价体系等方面加以完善提高，相信在未来国家治理能力与治理体系现代化改革的大背景下，海事系统行政事业单位内部控制水平将会有很大提高。