国家经济安全与安全例外条款的运用——以“美国232调查”为视角

纪宁宁

（华东政法大学，上海 200042）

1 问题的缘起

作为中美贸易战的一部分，美国232调查亦来势汹汹。自2017年4月19日起，美国商务部根据1962年《贸易扩展法》第232节，自主发起进口钢铁对国家安全影响的调查，并于2018年1月11日发布《进口钢铁国家安全影响报告》。随后不久，总统特朗普签发了总统文告，对美国进口的钢铁产品加征25%的关税。中国作为受害国，要求与美国磋商，并向WTO争端解决机构起诉。然而美国却主张本次232措施的依据是WTO国家安全例外条款。纵观《进口钢铁国家安全影响报告》全文，笔者发现美国所谓的保护“国家安全”，实为保护“国家经济安全”（产业安全）。美国单方面将“国家经济安全”纳入GATT第21条安全例外条款的适用范围之内。该做法虽并非WTO实践中的首例，但是美国作为世界贸易组织的重要成员，该行为将对GATT第21条“安全例外”条款的适用范围产生重大影响。“国家安全”范围十分广泛，缺乏统一界定，极易造成滥用。如果各国仿效美国做法，将对国际贸易秩序造成严重影响。因此，本文试图分析美国232措施所保护的“国家安全”（实为“国家经济安全”）是否构成WTO安全例外条款中的“国家安全”。换言之，一国以保护国家经济安全为目的而采取的管控措施是否可以适用WTO安全例外条款进行免责。

2 美国对“国家安全”的理解

美国以进口钢铁威胁国家安全为由，对进口钢铁加征关税，并提出这符合GATT第21条安全例外条款。由于国家安全的政治性及敏感性，GATT第21条一直被视为WTO中的“君子协定”。在WTO的实践中，鲜有国家运用该条款进行抗辩，然而美国却打破了这一传统，并对“国家安全”的范围作出自己的解释，其中包括“国家经济安全”。本文拟从2018年美国《进口钢铁国家安全影响报告》以及2017年《美国国家安全战略》两个文件中，深入分析美国是如何对“国家安全”进行解释的，这对于从国家层面判断“国家经济安全”是否属于“国家安全”的范畴，十分有必要。

2.1 《进口钢铁国家安全影响报告》

在本次232调查中，美国商务部要考虑的几个关键因素包括：（1）预期国防要求所需的国内生产；（2）满足预期国防要求的国内产能；（3）现有和预计可用的人力资源、产品、原材料、钢铁生产设备，其他对国家安全重要的供应和服务；（4）满足国防要求的钢铁行业增长要求以及确保此类增长的要求，如投资和研发；（5）进口竞争对任何与国家安全相关的国内产业经济利益的影响；（6）进口替代导致的技能或投资流失、大量失业和政府收入减少；（7）削弱美国经济的任何相关因素。从这几个考虑因素以及该报告的论证思路中，笔者得出以下结论：

1）因为钢铁是国防建设所必需的，所以必须保证钢铁的国内产能能够满足本国的国防建设之需，而现在进口钢铁导致美国国内产能下降，国内钢铁产能不足以满足本国国防建设之需，因而威胁到美国国家安全。

2）退一步讲，该考虑因素中存在兜底条款。该兜底条款意味着即使钢铁与国防无关，但是只要进口钢铁削弱了美国经济，则亦属于威胁国家安全。这是基于美国将“国家安全”进行了扩大解释而得出的结论。在《进口钢铁国家安全影响报告》中，美国商务部将“基本国家安全利益”扩大解释为“对经济和政府的最低限度运作具有至关重要作用的特定行业的一般安全和福祉”或“美国维持国内生产能力以提供必要物资来维护国家安全的能力”。美国商务部认为经济与国家安全具有十分紧密的联系。在此基础上，美国商务部提出全球钢铁产能尤其是中国钢铁产能的过剩，将导致美国的国内钢铁产业份额加剧下滑、工厂关闭以及工人失业等，这将“削弱美国国内经济”，对美国国家安全造成损害。

《进口钢铁国家安全影响报告》之所以将上述几个因素作为是否损害美国国家安全的判断标准，是因为美国商务部认可国家经济安全（产业安全）就是国家安全，而进口钢铁会影响美国国内钢铁产业的发展，故而会对国家安全造成威胁。显然，在该报告中，美国把“国家经济安全”纳入“国家安全”的范畴之内。

2.2 《美国国家安全战略》

在2017年12月18日，特朗普总统发布了《美国国家安全战略》。在该报告开篇，特朗普总统就首先提到了复兴美国经济，并且将经济与军事、主权相并列。他多次提到了不公平的贸易实践损害了美国经济、要重建公平互惠的贸易伙伴关系等。报告第二部分明确提出美国之所以能够维持世界上最强大的军队来保护国家，正是因为经济的发展，经济繁荣是国家的支柱。通过对经济安全的大篇幅阐述，该报告认为，经济安全与军事、政治安全是同等重要的，正如特朗普所言，“经济安全就是国家安全”。因而在《美国国家安全战略》中，美国将“国家经济安全”包括在“国家安全”内。

2.3 小结

从美国多个官方文件所表达的态度来看，很明显，“国家经济安全”是美国“国家安全”的重要组成部分。有美国学者提到，“美国安全对强大经济的依赖是前所未有的，如果没有一个确保我们经济强大的战略，我国在世界上相对的经济地位以及自卫能力都将陷入危险境地”。换言之，在政治、军事和经济这三个关键领域当中，经济安全越来越发挥着基础作用，与政治安全、军事安全一同组成国家安全。

当今时代，是经济全球化的时代。经济安全对于国家安全的重要性日益凸显。美国认为经济安全就是国家安全，确实有正当理由。中国、俄罗斯等许多国家也都纷纷接受“综合安全”的观念，认为“经济安全”是国家“综合安全”的重要组成部分。但是成员国所强调的“综合安全”（或“国家安全”）与GATT第21条安全例外条款所免责的“国家安全”是否指同一概念，则有待对该条款作出解释。

3 GATT第21条“基本国家安全利益”的理解

GATT第21条安全例外条款对“基本国家安全利益”的范围做出了较为清晰的表述，具体涵盖了五个方面：国家安全信息、核物质、军用物品、战争及国际紧急情况以及《宪章》义务。安全例外条款第1款涉及“信息”，第3款涉及“宪章义务”，故这两款规定较为客观，然而第2款却对“基本国家安全利益”的判断添加了很大的主观色彩，这也是美国能够运用该条款为本次232调查措施的合法性进行抗辩的症结所在。WTO安全例外条款中“基本国家安全利益”的范围，一直以来都非常模糊，而且界定权不确定。笔者试图从文义解释、历史解释以及善意解释的角度，并结合WTO以往的实践对其范围与界定权进行厘清，从而对“国家安全”是否包括“国家经济安全”作出判断。

3.1 历史解释

对于条文的解释，一定要考虑该条文的制定背景。安全例外条款的出台是在二战结束后。此时，冷战一直是国际关系中的主题。因此，人们一直习惯把国家安全的概念界定为国家主权安全和军事安全，并且认为国家安全的核心是军事安全，只有军事安全了，才能有效地谋求和构建其他领域的安全。所以对于各国来说，军事安全非常重要，其优先于任何其他国家权利与义务。因而在起草过程中，起草者认为“应该对安全予以一定的考虑以应对商业目的”。所以安全例外条款的制定初衷是为了保护国家的军事安全。换言之，安全例外条款中的“基本国家安全利益”仅指“军事安全”。

3.2 文义解释

虽然安全例外条款在制定之初仅给予国家为保护军事安全而采取措施的豁免权，但是这未免过于狭隘，不能够适应现在以和平与发展为主题的国际社会。因而对于条文的解释，仍需要结合条文本身的含义。依据《维也纳条约法公约》第31条，“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”，所以按照“基本”一词的通常意义，其指“绝对不可缺少的或必需的”。另外，通过联系上下文，专家组与上诉机构在中国稀土案中对GATT第11条第2款（a）项中“其他必需品”进行解释时，涉及到对“基本”一词的解释。在该案中，专家组与上诉机构亦根据文义解释，得出与上文一致的结论。故“基本国家安全利益”是指对于国家来说绝对不可缺少的利益。

那么哪些利益是属于“基本国家安全利益”？对于该问题的界定权由谁享有？GATT第21条提出的答案是“任何缔约国为保护国家基本安全利益对有关下列事项采取其认为必需采取的任何行动”。根据“其认为”的措辞，笔者得出，界定权确实是属于各个缔约国所有；但是从“有关下列事项”的限定词来看，缔约国在行使界定权时，不得任意使用。“基本国家安全利益”的范围应限于该条款所列事项的范围之内。

美国在本次232调查中，就提出“根据GATT第21条的规定，每一WTO成员拥有对其认为保护其基本安全利益所必要的事项作出自主决定的权利。”也有学者提出“基本安全利益”在总体上是带有主观判断性的，应由国家自行解释。但是通过对历史文献的研究，在1947年7月4日的日内瓦谈判中，美国谈判代表提出“对于国家安全需要给予一定的自由度，同时认为这确实是一个需要平衡的难题；一方面不能约定过紧，不能限制一些纯粹出于安全考虑的国家措施；另一方面不能解释的过于宽泛，导致一国以安全为借口而实施以商业为目的的措施”。故通过对安全例外条款的文义解释以及联系历史文献，笔者认为“基本安全利益”的界定权由各个成员国所享有，但同时国家在对“基本安全利益”进行解释时，不得过宽解释，滥用该条款。

3.3 善意解释

援用安全例外条款的成员在界定什么样的“安全利益”才是“基本国家安全利益”时，应遵守善意和诚信原则。正如GATT理事会主席所说的“成员解释这些条款时的诚信将是防止滥用的唯一保障”。所以并不是所有的政治的或军事的目标都能满足“基本性”的要求。在GATT与WTO的历史中，以安全例外条款为抗辩理由的案例很少，而且国家尽量避免将国家经济安全扩展解释为安全例外。

综上所述，从安全例外条款的制定目的到条文本身，GATT第21条的安全例外不应包括国家经济安全例外，经济安全不属于GATT第21条中的“基本国家安全利益”。

3.4 实践解释——对1975年瑞典鞋案的分析

在1975年11月，瑞典对某些鞋类进行全球进口配额，并宣称该项措施符合GATT第21条的精神。瑞典的论证逻辑是：本国的国家安全政策中包括经济防御政策→该政策要求在重要行业确保本国最低生产能力→鞋类进口引起本国国内生产能力的急剧下降→这对瑞典的经济防御构成严重威胁→结论：鞋类进口威胁国家安全。在该案中，瑞典以GATT第21条安全例外条款进行抗辩，认为这种生产能力对于保证在战时和国际关系紧急情况下提供必需品是不可或缺的，因而进口限制是维持国内行业生产必需的，对于保护国家安全至关重要。但是，在GATT理事会的讨论中，其他成员国对瑞典这一措施持怀疑态度。最终，瑞典在1977年停止实施一些产品的配额。

在该案中，即使进口鞋类对瑞典国内鞋类生产带来冲击，但是这只能算作是威胁了国家产业安全（或国家经济安全）。如果是为了保护国家的经济安全，可以援用WTO的其他例外条款，如保障措施条款。所以瑞典对于国内遭受的损害，可以在WTO下寻找其他救济途径，而不是以安全例外条款为借口，实为保护经济安全。安全例外条款具有谦抑性，它只允许在特定情况下，成员才可以对损害其基本安全利益的另一成员实施贸易限制或制裁。所以在该案中，瑞典的措施并不符合GATT第21条的安全例外。曾有学者提到，“如果一个国家要说，保护制鞋业是出于国家安全需要，因为它们的军队在行进中要穿鞋，或者是保护金枪鱼行业，因为军队进食鱼类，还能用什么阻止这样的国家呢？”

瑞典鞋案是公认的唯一滥用GATT第21条的案例，原因在于其将第21条错误地用于救济产业损害。通过对该案的分析，笔者得出在GATT第21条的司法实践中，“国家安全”并不包括“国家经济安全”。安全例外条款不是为了保护国内一些重要行业生产与产品获得而授予成员的免责权。

目前在多边贸易的司法裁判实践中，尚没有对“安全例外”条款较为完整的司法解释。虽然成员国对“基本国家安全利益”具有界定权，但是该主观条件必须受到安全例外条款所规定的客观条件的限制，例如成员为维护核物资、特定军用产品贸易和军用服务贸易等利益而采取措施。它仅仅是对成员面临实际的政治、国防、领土、境内国民安全和国际和平安全危机情况下提供的救济，不是对经济上的危机和困难提供救济。故“安全例外”条款不能成为国家经济管控措施的保护壳。

4 国家安全在经济领域的延伸

国家经济安全是国家安全在经济领域的延伸。经济安全的重要性已在各成员国国内获得认可。随着经济全球化对各国的渗透，世界各国成为了国际经济多米诺骨牌中的一环。国家利益的关联性不断增强，随之国家之间的军事斗争不断减少，进而转向经济合作。由此带来的国家利益的变化也导致了国家安全观念的更新，使得国家安全的内容有了明显的扩展和延伸。其中，经济安全被大大加强，地位日益突出，甚至比军事安全更引起各国关注。然而GATT第21条安全例外条款的适用范围却不能扩大解释到保护国家经济安全，该结论能否继续适用于全球化不断深化的实际情况和需求，则是一个需要进一步探讨的问题。

究其原因，笔者认为GATT第21条的制定背景限制了起草者的视野，导致“经济安全”没有包括在“国家安全例外”之中。但是当今时代经济格局已经发生了翻天覆地的变化，经济安全与军事安全、政治安全对于国家安全的重要性可谓不分伯仲。那么GATT第21条是否也应该随时代的发展，做出与时俱进的改革，这需要WTO所有成员国的共同努力。

5 结语

此次美国在232调查中，公然违背惯例，运用安全例外条款来为保护“国家经济安全”进行抗辩，这实为对该条款的滥用，并不符合GATT第21条的应有之义。但是美国在232调查中运用安全例外条款却并非偶然。在新的国际形势下，各国都试图突破安全例外条款在多边贸易体制内所维护的军事、政治等传统安全利益，要求赋予安全例外条款新的安全理念和内涵。虽然当今大多数国家仍本着善意与诚信原则，避免使用GATT第21条安全例外条款来对本国经济安全进行保护，但是国际环境已经发生变化，经济安全对于国家的重要性日益凸显。军事、政治等传统安全观不足以应对当今国家安全的保护。

虽然在目前WTO框架下，安全例外条款不能适用于保护国家经济安全。但是随着对WTO改革的呼声越来越高涨，以及国家经济安全的地位越来越高，GATT第21条安全例外条款亦应在新的国际环境下与时俱进。也许在未来，“国家经济安全”可能被纳入“基本国家安全利益”的范畴中。