水权确权问题及动态确权实现

廉鹏涛 ，潘二恒 ，解建仓 ，梁骥超 ，冯永祥 ，汪 风

（1. 西安理工大学水利水电学院，陕西 西安 710048；2. 钛能科技股份有限公司，江苏 南京 211800）

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水利工作方针要求，必须要建立水权交易制度，完成市场调节水资源的优化配置。自 2014 年7 月，水利部在全国 7 个地区开展水权确权和交易试点工作以来，各试点地区积极探索不同形式的水权交易模式和方法。2016 年水利部《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156 号）[1]的下发，也为完善水权制度，实施水权交易并健全水市场，推行区域水权交易提供制度和政策上的保障，2018 年7 个水权试点逐个通过验收。不断完善水权交易制度和市场的建设，可充分发挥市场在水资源优化配置的作用。

水权交易主要是通过分配初始水权或者取水权作为水权交易的基础，建立水权交易和管理制度，通过政府引导或者应用互联网技术搭建水权交易平台将用水户的节余水量进行交易，从而促成多形式的水权交易。我国水资源属于国家所有，因此，取用水户只能获得水资源使用权。水权确权主要是进行初始水权分配和确权登记工作，水权确权的对象是取用水户的水资源的使用权，具体分为不可进行交易的保障取用水户正常生活生产的基础水权和剩余可用于交易的水权。水权确权是水权交易工作的基础，通过水权确权明确水权交易的主体和可交易量，可为开展后续水权交易工作提供支持，水权确权也是保障用水户权利的重要工作。本研究的重点是如何进行初始水权的分配和实现合理可行的水权确权，使得水权确权过程可在实际工作中应用，适应性强，确权过程更合理公平，为开展水权确权工作提供有效的技术支撑。

1 水权确权现状分析

1.1 水权的内涵及确权类型

1.1.1 水权的内涵

水权是与水资源相关的所有权利的总称，包括：

1）水资源所有权。水资源所有权是指水资源的占有、使用、收益和处分权利。2002 年 8 月 29 日修订通过的《中华人民共和国水法》第三条“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使”，表明我国水资源归国家所有。

2）水资源使用权。水资源使用权是指从所有权中分离出的集体或者个人对水资源进行占有、使用并进行收益的权利。2002 年 8 月 29 日修订通过的《中华人民共和国水法》第六条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源并保护其合法权益”。使用权包括水资源的取水权和用水权等。

1.1.2 水权确权的类型

水权确权是对水资源使用权进行初始水权分配和确权登记，主要包括以下 4 种类型的确权：

1）区域取用水总量和权益的确认。区域取用水总量和权益确认主要是指，在区域层面，通过区域用水总量控制指标分解，以及江河和跨流域调水等水量的分配进行水权确权，这部分水权确权的主体是区域政府。

2）取用水户的取水权确认。取用水户直接从江河、湖泊或者地下取得水资源，按照取水许可制度，水行政主管部门对取用水户发放取水许可证。取用水户主要包括工业企业、灌区和水库管理单位、供水企业（自来水公司、村镇水厂等）、水力发电企业等。取用水户的取水权分为无偿和有偿取得的取水权。

3）使用公共用水的用水权确认。使用公共用水的用水权是指利用灌区或者供水管网使用公共供水的权利，是水权确认的一种特殊类型，也是水权水市场建设的重要组成部分。确权形式主要有 3 种，a. 通过单独发放用水权属凭证的形式确权，如水权证、水票等；b. 在其他权属凭证上记载用水户的用水份额；c. 下达用水计划指标或者定额。此类方式可以配合超定额累进加价、阶梯水权等水价制度，运用价格杠杆调价作用，促进节约用水。

4）农村集体水权的确认。2002 年 8 月 29 日修订通过的《中华人民共和国水法》第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外”。因此，农村集体经济组织对自由水塘水库的水，使用权进行确权也是一种特殊类型的水权确权。可以通过单独发放权属凭证的形式确权，如用水权证，或者结合农村小型水库产权改革，在水力工程设施权属证书上记载用水份额及其相应的权利。将这部分水权确权给农村集体经济组织，或者给农民用水合作组织和村民委员会代表村集体。

1.2 水权确权工作的现状

关于初始水权分配问题，研究者有多种优化算法。葛敏[4]基于奖优罚劣函数的省级初始水权分配优化配置模型，应用于太湖流域进行事例研究，为解决不同条件排污问题提供依据。杨芳等 [5] 基于投影寻踪混沌优化算法提出了流域初始水权分配模型，该模型避免了目标函数和约束条件需要连续、可微的情形。王建丽 [6] 运用多层次多目标模糊优选技术，运用 AHP（层次分析法）对研究区水权进行合理划分，达到洪水资源化合理配置和资源使用利益的最大化。陈陆滢 [7] 采用 TOPSIS 法和熵权法进行集成，根据公平公正协商机制，对国际河流水权进行分配。

管理者多采用定额法和尊重历史原则的历史用水量法进行水权确权，定额法以各行政区的行业生产和生活用水定额为依据进行初始水权分配及水权确权，历史用水量法结合历史分配水权方案进行初始水权分配和确权。水权确权主要是对区域取用水总量和权益、取用水户的取水权、使用公共用水的用水权和农村集体水权的确认。确权登记主要是对初始水权分配的结果进行登记的制度，通过确权登记及向用水户发放取水许可证使得水权权属得到保障。

1.3 水权确权存在的问题

通过对现有水权确权方式的分析，发现目前开展的水权确权工作主要存在以下 3 个问题：

1）水权确权模型算法研究很多，但在实现过程中，边界条件复杂，参数多，只是针对特定地区研究层面的水权确权模型，无法在实际的初始水权分配过程中使用。一旦应用于实际就涉及到模型简化和参数调整问题，与实际的水权确权过程不符合，在实际确权过程中，水权确权管理和业务人员很难使用。

2）采用行政手段从流域层面对水权的划分，无法匹配实际的水权确权过程。应用定额法和历史用水量法一旦确定了用水户的初始水权，则水权确权在一个时期内就固定不变。由于不同水平年的来水和用水户实际用水过程中用水效率状况都是不断变化的，水权确权过程是一个动态变化的确权过程，因此水权确权的方式属于“粗放”式的水权确权。

3）水权确权时，进行水权的物权解释分类和水权制度化研究居多，大多停留在理论层面的分析，实际应用中的技术手段支撑较少，无法指导水权确权工作的顺利展开。因此，水权确权可用的统一的平台就成为水权确权工作有效开展急需解决的问题。

2 水权区间化动态确权办法

2.1 初始水权区间化分配

初始水权的确定采用区间化动态化的确权方法，应用规制的办法进行动态化确权过程的实现。应用动态可调整的水权确权方法，水权分为初始和可变 2 类水权，初始水权又分为基础和预留 2 类水权，具体分析如下：

1）基础水权。基础水权是满足用水户正常生活生产的最低用水量。从用水户角度考虑分配基础水权时，应用定额法确定出满足用水户的最低定额量，统计整个分配区所有用水户的定额量，确定出用水户初始水权的区间下限，即为用水户的基础水权。只要用水户数量和规模不变，基础水权基本不随时间改变。在确定基础水权的分配量时，要考虑最严格水资源管理制度，即分配的总量不能超过该地区的用水总量控制红线。

2）预留水权。预留水权是指政府为了应对未来社会经济发展中，存在的不可预见因素或者各种紧急情况（如极端干旱天气、突发性水污染事件等），水资源的非常规需要而在初始水权分配中未分配出去的水量。这部分水权由政府或者水行政主管部门进行管理。

3）可变水权。可变水权是指结合用水总量红线，扣除预留和基础水权后的水权，是可以进行水权交易的部分。可变水权按照用水户基础水权等比分配给各用水户，基础水权加上可变水权是用水户初始水权的区间上限。

初始水权的区间化分配确定以用水户基础水权作为区间下限，以用水户可变水权作为区间上限。只要用水户数量不变，区间下限基本不变，区间上限则会随着该地区年度用水红线和预留水量的变化波动。低于区间下限时，说明用水红线不能满足用水户用水需求，此时，要减少用水户以降低区间下限，或者减少预留水量提高区间上限，保证该地区的正常用水状态。

初始水权分配实现过程如下：

1）确定取用水户基础水权。根据行业用水定额标准确定产品的最低用水定额，即，用水定额下限和主要产品产量，保证用水户正常生产的最低用水量等于产品最低用水定额与单位产品产量乘积，最终确定基础水权。

2）可分配水量的确定和可变水权的计算。可分配水量是政府结合用水总量红线，扣除预留水权后的水资源量。对于可变水权 ΔP 的确定先要进行判断，如果可分配水量小于基础水权，则对用水户进行调整；如果可分配水量大于基础水权，则其中可变水权 ΔP 是可分配水权扣除基础水权后的剩余水权。

2.2 动态确权实现

初始水权区间化分配后，水行政主管部门针对用水户制定用水规制，以此对用水户用水行为进行规制化管理，对用水户的用水行为起到引导作用。通过奖优罚劣的方式，对违反规制的用水户要惩罚性扣留部分水权，对遵守规制的用水户要奖励部分水权。用水户从自身利益出发，会尽可能向规制引导的方向发展，最终用规制调节初始水权取得了较好的结果。

动态化水权管理就是建立水权预留池，将所有惩罚用水户扣留的水权归为地区预留水权进入水权预留池，而作为奖励用水户的水权也来自水权预留池。当预留水权使用到最低的临界点时，要对规制的内容进行调整，如减少奖励力度，同时加大处罚力度，保证规制的可持续性。

预留池主要是政府和水行政主管部门初始水权分配过程中预留的和通过动态化规制管理产生的水量。由于初始水权分配的基础水权部分基本不能进行更改，因此可变水权是初始水权动态化管理和调整的主体，通过用水户对规制的执行情况，动态调整可变水权。用水规制主要有以下几种：1）来水规制。依据丰水年水量对用水户进行奖励，枯水年对用水户用水进行惩罚。2）用水效率规制。对用水效率高的用水户进行奖励，对用水效率低的用水户进行惩罚。3）用水量规制。对不超标的用水户进行奖励，对超标的用水户进行惩罚等。

在初始水权动态调整管理过程中，如果出现不可预知的情况或者问题，用水部门要补全相关规制以使初始水权动态化管理更加合理，通过不断完善规制库使得动态确权更加完善。初始水权区间化分配及动态确权流程图如图 1 所示，图中 W 是可分配水权和基础水权的差值，W 大于等于 0 则会有可变水权，W 小于 0 则需要重新确定可分配水权。

图 1 初始水权区间化分配及动态确权流程图

3 动态确权的平台实现

3.1 水权确权知识图可视化

利用知识图可视化技术，将初始水权区间化分配和动态确权的过程在综合集成平台搭建知识图总体框架，形成结构化的知识图，将动态确权的流程关联起来。通过运用知识图的方式，既可以清晰描述水权确权的业务流程，还可以根据实际中的水权确权和交易过程增加和减少相应的规制。

通过用水定额法和用水户产量确定初始水权分配中的基础水权，最严格水资源管理中的用水总量控制确定可分配水权。如基础水权大于可分配水权，需要对用水户进行调整，一般通过减少用水户进行调整；当基础水权小于可分配水权时，即产生可变水权，此时，可变水权是可进行水权交易的部分。

最终对用水户水权进行确权登记生成水权证。

3.2 组件化实现

采用组件[8]、Web Service[9]等技术，通过水权动态确权业务抽取和分类、拆分，组件开发、注册与发布等过程，针对业务应用各个环节开发并封装组件，成为输入输出标准组件，逐个建立水权确权业务应用组件库。组件划分完成后，采用 Java 语言对划分好的组件代码进行编写，然后将代码进行打包，将打包好的服务文件注册到 UDDI（Universal Description Discovery and Integration）中心形成服务。组件的封装是标准化处理组件的过程，完成组件的封装，从而建立水权确权方法组件库。

3.3 综合集成水权确权平台

通过动态确权过程知识图化、各环节组件化等技术支撑，基于水权交易业务服务平台[10]可实现对各类信息、业务应用系统及已有系统的整合与集成，如用水定额、产品数量、取水许可和确权登记等信息。水权确权平台主要是面向业务人员建立的综合集成平台，可将应用知识图、表格数据、统计图表等进行集成，方便业务人员进行水权确权业务的开展。水权确权综合集成服务平台应用示例界面图如图 2 所示。

3.4 动态确权案例展示

新疆生产建设兵团第十三师（以下简称哈密十三师）师部驻新疆哈密市，下辖 8 个农牧团场，分别为红星一场、二场、四场，以及火箭、红山、黄田、柳树泉、淖毛湖等农场。农牧团场主要分布在哈密市境内，总面积为 9 985.442 km2。

哈密十三师农牧团场水权确权平台主要是面向水利业务人员的水权确权综合集成平台，通过流程化管理、规制化动态调整水权分配，以达到合理分配水权的目的。以哈密十三师农牧团场水权确权管理平台为例，展示红星一场取用水户水权动态确权计算实现过程，计算数值及结果如图 3 所示。

取用水户区间化分配初始水权和动态确权计算过程如下：

1）基础水权的计算。根据行业用水定额标准确定产品的最低生产用水定额，如酒精生产的最低用水定额为 110 m³/t，阴树脂生产的最低用水定额为280 m³/t。确定农牧团场产品的最低生产用水定额并在平台上存入，根据产品产量统计，将各单位产品产量在平台上存入。

基础水权等于产品最低生产用水定额与单位产品产量的乘积，根据图 3 中相关数据计算求得红星一场基础水权为 4 507.367 万 m³。

2）可分配水量的确定和可变水权的计算。可分配水量是政府结合用水总量红线，扣除预留水权后的水资源量。如果可分配水量小于基础水权，对用水户进行调整；如果可分配水量大于基础水权，则可变水权是可分配水量扣除基础水权后的剩余水权。红星一场 2015 年可分配水量为 5 988.998 万 m³，基础水权为 4 507.367 万 m³，则剩余水权计算结果为1 481.631 万 m³，将计算结果一并列入图 3。

3）取水许可证的发放和确权登记。通过计算可确定红星一场的基础、可变水权，即最终水权。对各单位按比例发放取水许可证，并在确权管理平台上进行统一的确权登记。

对于新增或者减少的用水户，直接在管理平台上进行增减即可，此时系统根据可分配水量进行基础和可变水权的确定。

对于可分配水量的改变，可通过计算新的基础水权和可变水量，进行重新确权登记。

图 2 水权确权综合集成服务平台

图 3 红星一场水权确权的计算数值及结果

4 结语

本研究应用区间化动态可调整的水权确权方法，对初始水权进行区间化分配并进行动态确权，真正做到水权确权分类明确，水权确权可操作。

区间化初始水权分配的确权过程，避免了确权算法的边界条件复杂、参数多等问题，使得水权确权过程可在实际工作中应用，适应性强，确权过程合理公平。采用水权确权管理知识图将确权流程进行整合和描述，形成应用主题知识图，在实际初始水权分配和确权过程中，使得业务人员实际工作的开展具有可操作性。

水权确权平台动态性强，以组件，SOA，Web Service 等技术为实现手段，规制化动态确权的方法，可对用水户实际用水过程进行规制化动态确权。通过制定规制，确权过程将水权交易的可交易水权确权为可变水权部分，真正为水权交易提供支持。灵活搭建，快速修改，提高了水权确权平台的重用度，避免了低水平重复开发，缩短了开发周期，提高了开发效率。同时规范用水户的用水习惯，有利于水资源合理利用。

水权确权平台易操作，具有较好的通用性和可操作性，建立基于水权确权业务的综合集成水权确权平台，有助于实现各类信息的整合集成。中间的每个模块都可看到相应的计算结果，过程可视可信，为实际开展水权确权工作提供有效的技术支撑，有利于业务人员进行水权确权信息的统一管理，便于推广应用。

规制是水权动态确权的核心工作之一，规制可分为一般和特殊 2 种规制。一般规制适用于所有水权确权的情况，特殊规制是不同地区和交易情况的特殊水权确权情况。在动态确权过程中，规制的细化将有待今后继续研究。