基于博弈模型构建寻找采矿用地退出新途径

2019-11-13代亚婷王金满张雅馥

中国矿业 2019年11期

代亚婷，王金满,2，张雅馥

(1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100083；2.自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035)

矿业用地可以分为探矿用地和采矿用地，探矿用地采取临时用地的方式，土地所有权性质没有发生改变，退出较为顺利[1]。由于采矿用地土地所有权和使用权发生改变、土地使用权与实际使用年限不匹配[2]、复垦工作迟缓、政府与企业之间的利益冲突等现实状况，使得采矿用地退出存在矛盾并成为矿业用地及土地管理中存在的主要问题[3]。通常在复垦工作结束后，采矿用地使用权面临收回的情况，政府会寻找各种方法来获得土地的使用权，而企业出于自己的利益考虑又不会轻易放弃土地的使用权，双方对于采矿用地退出后的利益分配问题进行多次谈判、博弈，以争取最大的利益优势。这往往会导致土地闲置、浪费现象严重，不管是对于企业发展转型还是政府坚持节约集约利用土地的原则都是不利的，因此如何使政府与企业较快达成一致，成为采矿用地得以顺利退出的关键所在。

目前对于采矿用地退出方式的研究受到不少学者的关注，如郑学忠等[4]提出建立“占地-采矿-复垦-还地”模式；郑美珍[5]针对采矿用地退出难的问题建议尽快出台采矿用地退出的相关规定、起草采矿用地管理办法。但是针对采矿用地退出存在的诸多矛盾，大多数建议只是从完善政策制度入手，较少从分析阻碍采矿用地退出的作用机理出发，对于如何从根本上打破采矿用地退出难的瓶颈、形成采矿用地“取得-利用-退出-再利用”的循环体制还有待研究。

基于此，本次研究以我国现行采矿用地相关法律法规为基础，运用博弈论的基础知识，系统分析采矿用地退出过程中相关利益者之间的矛盾及其影响因素，基于博弈模型的构建，寻找采矿用地退出的新途径，以期为采矿用地的顺利退出提供指导。

1 目前我国采矿用地退出存在的主要问题

1.1 相关制度政策不完善

采矿用地使用权一般由国家征收集体土地通过出让的方式给矿山企业使用，土地所有权性质由集体所有变为国家所有[6]。由于采矿用地的使用年限与出让土地年限存在较大差异，现行法律虽然规定国家可以收回不再使用的或土地期限届满的土地使用权，但并未明确规定如何收回。这就导致采矿活动结束后大量的采矿用地闲置在企业手中，严重影响其顺利退出。

1.2 复垦效率低下阻碍采矿用地退出进度

按照《土地复垦条例》的规定，建设毁损土地实行“谁损毁，谁复垦”的原则，矿山企业作为复垦责任人与义务人，必须承担土地复垦义务。而在实际复垦工作中存在种种问题使得我国土地复垦率远低于国际水平，严重影响采矿用地的退出[7]。一方面，当下矿山企业的经济效益较低、资金紧缺，企业不能将土地使用权流转获得收益，这直接导致复垦工作无法顺利进行，进而影响土地的退出[8]；另一方面，按照“因地制宜，综合利用”的原则，应合理确定复垦土地用途，宜农则农、宜建则建[9]。但不同用途的土地在复垦时存在巨大的成本差异，造成优先复垦为农用地的目标无法实现，复垦土地质量低、复垦工作推进缓慢，从而影响采矿用地的退出进度。

1.3 矿山退出的接收主体紧缺

大部分采矿用地退出后复垦为耕地作为占补平衡的置换指标，但是目前大量耕地存在无人耕种，无人想种的局面。复垦后的耕地最宜接收主体是当地农民或被征地农民，但由于农民对于耕地质量以及耕地效益等存在种种忧虑，再加上配套措施不完善等客观原因，使得这些民众不愿意接受土地，进而影响整个采矿用地的退出进度。

2 基于“讨价还价”理论构建采矿用地退出的博弈模型

在鲁宾斯坦恩-斯塔尔“讨价还价”模型中，两个参与人轮流出价，参与人1先出价，参与人2可以选择接受或拒绝。如果参与人2接受，则博弈结束，如果参与人2拒绝，他将还价，参与人1可以接受或拒绝；如果参与人1接受，博弈结束，如果参与人1拒绝，他再出价；如此下去，直到其中一个参与人的出价被另一个参与人接受为止。这是一个无限期完美信息博弈，参与人1在时期1，3，5，…出价，参与人2在时期2，4，6，…出价。其根本思想是两个利益相关者就某一固定收益进行讨价还价过程。

在采矿活动结束后，土地使用权面临收回的状况，政府与企业会由于采矿用地退出后的利益分配进行不断的协商、博弈，这也是目前造成采矿用地退出不畅的核心所在。可以把采矿用地退出后的增值利益看作一个固定收益，而政府与企业作为两个利益相关者就这一固定收益进行讨价还价，故本次研究采用“讨价还价”理论来分析政府与企业就利益分配问题的动态博弈过程。

2.1 政府-企业博弈模型假设条件

1) 理性经济人假设：政府与企业在一定条件下均谋求自身利益的最大化。

2) 无期完美信息：政府与企业完全了解对方各种情况下的得益，且双方在行动时都能看到之前已采取的所有行动，并且每个时刻只有一方行动。而在无期博弈中，对于其中一方的欺骗和违约行为，另一方总有机会做出反应，所以存在囚犯困境合作的均衡解[10]。

3) 讨价还价有成本：随着时间的推移，讨价还价双方均要为此付出时间成本、金钱成本以及机会成本，这三种成本的存在使得现有的利益发生折损，这三种成本共同构成了贴现因子。

2.2 政府-企业博弈模型构建

假设采矿用地退出后的增值价值为W，X为企业所得的份额，W-X为政府所得的份额，Xi和W-Xi分别是进行第i轮谈判时企业和政府各自所得的份额。假定政府与企业的贴现因子分别是δ1和δ2。Ei、Fi分别为双方在第i轮谈判时各自的收益。由于政府对采矿用地退出有较大选择范围且具有垄断性，因此具备“先发优势”，可以优先出价[11]。双方谈判流程如下所述。

第一轮谈判：由政府提出方案，向企业支付X1的利益，则双方受益情况见式(1)。

E1=W-X1，F1=X1

(1)

式中：E1为第一轮谈判时政府的收益；W为矿山退出的增值收益；X1为第一轮谈判时政府向企业支付的利益；F1第一轮谈判时企业的收益。

若企业接受式(1)则博弈结束，若企业不接受则进行第二轮谈判。

第二轮谈判：由企业提出方案，向政府争取X2的利益，则双方受益见式(2)。

E2=δ1(W-X2)，F2=δ2X2

(2)

若政府接受式(2)则博弈结束，若政府不接受进行第三轮谈判。

第三轮谈判：由政府提出方案，向企业支付X3的利益，则双方受益见式(3)。

(3)

若企业接受式(3)则博弈结束，若企业不接受则进行第四轮谈判。

…

第t轮谈判：企业获得Xt的利益，则双方受益见式(4)。

(4)

2.3 政府-企业博弈模型求解

假设博弈在第三轮必须结束，则采用逆向归纳法来求解这一博弈结果。首先分析第三轮的博弈情况。第三轮由政府提出方案，为保证自身利益最大化，政府选择向企业支付X3的利益。此时，政府的收益为矿山退出的收益W减去支付给企业的利益X3，再乘以政府的贴现因子δ1的平方。但是企业面临着收益为0的风险，为了规避这一风险同时为了保证自身利益最大化，在第二轮谈判中，企业会选择向政府争取X2的收益，使得政府在第二轮的收益等于第三轮的收益。政府在第二轮的收益为矿山退出的收益W减去支付给企业的利益X2，再乘以政府的贴现因子δ1，可以解出在第二轮中企业向政府争取的收益X2以及企业的收益。返回第一轮，政府知道企业在第二轮的收益，为了使自身利益最大化，政府会向企业支付X1的收益，使得企业在第二轮的收益等于第一轮的收益，可以解出在第一轮中政府向企业支付的收益X1，以及政府的收益。

由于无限期讨价还价博弈的求解，SHAKED等[12]提出了一种思路：由于从参与人1出价的任何一个时期(t=1，3，5，7...)开始的博弈结果等价于从t=1开始时的博弈结果，因此可假设分别从第一轮与第三轮谈判开始，政府的最大收益相等，可设政府向企业分配的利益Xt为X*。

由于E1=W-δ2(W-δ1W+δ1X3),且E1=W-X1。所以，W-δ2(W-δ1W+δ1X*)=W-X*。

可得出政府向企业支付的利益比例X*只与政府、企业的贴现因子有关，且与δ1成反比，与δ2成正比。X*与δ1、δ2的相关关系如图1所示。

进一步分析可得出:当δ2≤1/2时，无论δ1取何值，E恒大于F；当δ2>1/2时，E与F的相对大小不确定。E、F分别与δ1、δ2的相关关系如图2所示。

图1 X*与δ1、δ2的相关关系图Fig.1 Correlation diagram between X* and δ1,δ2

图2 E、F分别与δ1、δ2的相关关系图Fig.2 Correlation diagram between E,F and δ1,δ2

2.4 政府-企业博弈结果分析

分析图1可以得出，政府与企业要提高自己的利益，需要提高各自的贴现率。而贴现率是由参与人的“耐心”程度所决定的。“耐心”实质上是参与者的心理和经济承受能力，承受能力强的一方最终会获得更多的利益。就矿山退出而言，政府的主要压力来源于国家的政策、整个行政区域的指标问题或政绩的考核，而企业主要是考虑到采矿用地退出后的预期效益与目前资金周转问题，所以在不同的形势下，双方的贴现率都是不同的。

分析图2可以得出，若企业的贴现因子δ2较小的情况下，则双方达成协议较为容易，这种情况可能是企业存在资金压力，企业急于通过采矿用地退出获取部分收益或者是企业对于采矿用地退出后的效益不太乐观。由于采矿用地退出后的效益与其自然条件、区位、国家政策等密切相关，因此不难想象，当矿山占据优越的地理位置时，政府与企业间的矛盾往往是比较大的，且难以协调的。这时就需要政策制度与市场同时引导，才能达到较好的退出效果。

3 基于博弈模型的构建探究采矿用地退出新途径

3.1 PPP模式下的采矿用地退出

PPP模式是指政府与私人组织之间为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，通过签署合同来形成一种合作式的关系，最终达到对于合作双方都更加有利的结果。考虑到采矿用地的特殊区位条件性质，政府将土地使用权收回后大部分将其作为基础设施用地或者公共公益用地，或者将土地退还给农民以置换取得一定数量的建设用地指标，因此可以考虑PPP模式来指导采矿用地的退出。

在政府收回采矿用地使用权后，政府对于采矿用地的后续利用与建设可以让企业参与其中。这样既帮助企业解决了转型问题以及员工再就业问题，而且政府与企业双方会考虑到各自的“耐心”程度会使得整体的收益减少，所以会尽可能降低各自的贴现率。因此，政府与企业间的矛盾被打破，双方形成一种合作共赢的模式，进而加快采矿用地的退出[13]。这一模式的最大优势在于有一定市场引导的作用，并非单纯的制度控制，使得土地的利益得以转移、实现资源优化配置，最大程度地合理利用土地、促进循环经济的形成，从而实现生态效益、经济效益、社会效益的协调统一[14]。

3.2 多样化供地方式下的采矿用地退出

政府与企业产生利益冲突的根本原因在于矿业用地的出让期限与实际使用期限匹配性较差，相关的法律制度不完善。在由原国土资源部、财政部、原环境保护部等6部门联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》中，提出允许用地者根据矿山实际使用年限来选择土地出让年限，实行弹性出让[15]。

因此建议在土地使用权取得时，对于使用年限较短且损毁程度小容易修复的用地情况可采用临时用地、土地年租制等方式取得，即不改变土地所有权性质[16]。这样可以减少企业土地出让的负担并增加供地农民的收益，同时缓解政府与企业的利益冲突、打破双方的博弈局面，从而保障采矿用地的顺利退出。对于使用年限较长复垦工作比较复杂的情况，可建立退还土地出让金制度，根据采矿用地的实际使用年限与剩余年限，在企业做好复垦工作并申请退出时适当返还部分土地出让金，形成分批退出、边复垦边退出的模式，从而缓和政府与企业针对采矿用地退出后的利益分配冲突，以此来加快土地的退出[17]。除了根据使用年限区分土地使用权取得方式，也可根据采矿用地的类型加以细化、区分，采取不同的方式获取土地使用权，建立多样化供地方式，尽可能使得采矿用地的出让年限与实际使用年限灵活匹配[18]。

3.3 复垦激励机制下的采矿用地退出

建议政府有关部门通过借鉴《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，采取奖励补偿激励措施[19]。对于复垦质量好、效率高的矿山进行择优奖励或适当返还一定比例的复垦费用并建立优秀矿山复垦名录，充分发挥公众监督的作用，让公众真正参与进来评选出复垦效果好的优秀矿山并给予制度政策或资金等方面的奖励，发挥模范引领作用，同时也可以加强企业的社会责任意识。通过推进采矿用地的复垦工作高效、高质量的完成使政府对矿山退出后的可作为指标置换一定数量的建设用地或者取得良好的政绩有较好的预期，从而政府的贴现率会降低，加快采矿用地的退出。