"违法乱建"现象治理中政府执行力问题及对策研究

孙国梁 蔡志雯 杨雨欣 中央民族大学管理学院 100081

一、研究背景与意义

(一)"违法乱建"现象的盛行

违法建设在《土地管理法》中被定义为"擅自在非法占用、转让的土地上建造建筑物和其他设施的行为".并且查违工作是攻坚战,一些违法建筑者置公共利益于不顾而疯狂违建,又因为所涉及的巨大利益关联,导致有法不依、执法不严,致使违建之风频繁抬头.违建不仅侵吞公共利益,破坏市场秩序,更是对法律的藐视,对政府执行力的威信提出了极大的挑战.

(二)政府执行力不足的现状

我国各级政府普遍存在着对国家路线方针政策、具体公共政策和处理日常公共事务相关制度执行不力的问题.因违法建设的拆除工作难度大,加之法律、法规将违法建设的处罚权分别赋予了不同执法部门,特别是在违建者不予配合的情况下,违建强制拆除的时间长,执法程序上的繁琐,导致相关执法部门争处罚权或相互推诿,严重影响了对违法建设的及时处置,损害了法律的权威.

(三)研究意义

对"违法乱建"中政府执行力的研究,提高政府执行力是实践和落实科学发展观的重要保证.有利于完善政府执行力的相关理论,加强对"违法乱建"现象处理的理论管理建设,增强政府权威,提高行政效率,有效遏制违法建设的蔓延.

二、案例介绍

长春市到吉林市高速铁路客运专线在高铁开通后,一家名为"中誉顺风"的石材市场飞快地在高架桥下建了起来.而按照2004年颁布实施的铁路安全管理条例法规定,市区铁路桥梁下面左右八米之内属于铁路安全保护区,保护区内任何单位和个人不得建造建筑物,这种高架桥下建市场的行为是违法的.

然而发现问题的长春市建设局监察大队却声称没有能力制止.因为长春市建设局市场监察大队只能管辖取得规划手续的工程,而没任何规划手续的黑市场,应该归属长春市规划局管理.但长春市规划局负责人说,这件事已经归二道区政府管了.二道区规划部门发现该市场没有规划手续后下达了《停止违法建设通知书》,《限期整改通知书》等责令中誉顺风石材市场立即停止违法建设,消除规划影响.然而,二道区规划局的这些措施根本没能让市场停工.就这样,长春中誉顺风这个非法市场成功地在高铁下面站住了脚,非法市场的经营越来越顺利.到2015年,这个非法占地近十万平米的市场,并逐渐向周围扩展新经营区.

三、存在的问题

(一)石材市场建在高铁下,占用铁路安全保护区

2004年颁布实施的铁路安全管理条例法十条规定,市区铁路桥梁下面左右八米之内属于铁路安全保护区,保护区内任何单位和个人不得建造建筑物、构筑物和堆放、悬挂物品.石材市场就建在高铁下面,占用的正是铁路安全保护区,这样做显然不符合法律规定

(二)没有规划手续的非法市场,政府部门没有能力制止

号称手续齐全的石材市场事实上是个没有规划手续的非法市场,市场所占土地早在2011年就被长春市规划局规划为绿地,并报国务院批准,然而发现问题的长春市建设局监察大队却声称没有能力制止.

(三)屡次叫停仍无结果,管辖权归属部门模糊

虽然发现石材市场没有规划手续,但是由于长春市建设局市场监察大队只能管辖取得规划手续没有按照手续建设的工程,而没有任何规划手续的黑市场,应该归属长春市规划局管理.但长春市规划局负责人却表示,这件事已经归二道区政府负责.

四、原因分析

(一)行政主体执行能力不足

体现在政府执行人员的执行意识淡薄.执行人员"或犹豫观望,或拖泥带水,就拖不执行 或干脆对上级布置的政策执行任务视而不见,见责任就推,见困难就绕,逃避责任".此事引起了长春市的关注,长春市政府主要领导就此事的批示中明确指示:"要坚决制止并严肃处理!" 然而,正如新闻中所说,"时间长了长肉了",最后都是不了了之.

(二)触犯部分目标团体的利益

据长春中誉顺风石材市场管理人员说,市场的手续是齐全的,每间房子都有规划手续.然而后续调查显示,管理人员所说并不属实,承租的商户一直被"蒙在鼓里".基于这样的矛盾,治理违法建设关乎到商户们的经济利益,而主管部门没有强制性手段,只靠《停止违法建设通知书》,《限期整改通知书》,和《长春市行政处罚通知书》等是没有办法停止非法市场的运行.

(三)执行体制内各主体间的权责关系不合理

一方面,对于中誉顺风石材市场违法建设到底谁负责的问题一直都没有明确的定论 另一方面,区法制办受理来自区规划局的强制拆迁申请,不符合法定程序.对各执行主体的权责范围划分不清楚或不对应,直接导致各执行主体的角色职能定位模糊不清,容易出现互相推诿扯皮、搭便车等执行不力的情况.每个执行主体应该承担多大的责任,具备多大的权力,如何向各执行主体追究责任,这些问题都需要被高度重视.

五、解决措施

(一)加强行政主体的执行力建设

上有政策,下无对策一直是我国政策难以贯彻落实的重要原因.为此应加强行政主体的执行力建设,以设立时间节点,加强效率意识教育,设立奖惩机制等方式督促执行部门提高行政执行的效率.

(二)明确各部门职权范围

顺风石材违法建设问题难以解决的一个重要原因就是这个问题处于责任交叉点上,一个工作多个部门承担责任,以此造成各部门相互推诿的情况,对此,应设立明确的全责分配制度,逐步消除责任盲区和交叉点.并明晰违法建筑的认定主体及其认定标准,应当对城市违建进行细致分类并法制化,将认定主体圈定在专业部门.

(三)适当提高执行部门的权力

在上下级政府的权力分配问题上,我国现行的情况仍然是大部分权力收归中央和上级政府,这使得下级政府处理事务多而处理职权少,很多问题只能请示上级,行政效率十分低下.因此,应适当扩大下级政府的权力,扩大其决策范围,让其在具体事务的解决上有更多灵活性.如可将"违法乱建"治理权责直接赋予住建部的各级执法机构,单一机构全权负责.