中国碳税制度实现路径探究

李盛丰 河北地质大学 法政学院 河北石家庄 050031

1 何为"碳税"

碳税,如其字面所言是指对二氧化碳所征收的一种税种.碳税制度兴起于上世纪90年代,碳税通过对传统化石能源产生的碳排放量征税,其目的在于通过税收杠杆的方式,减少温室气体的排放量,同时,碳税使得清洁替代能源与传统能源相比更具有竞争力,从而推动传统能源结构的变革.碳税对西方国家而言并不陌生,其对荷兰、波兰等西方国家的影响广泛而深远,涉及社会经济发展和人民日常生活的诸多方面.当然,碳税制度的利弊目前在国际社会上仍争论不止,而我国目前对于是否需要开征碳税,学术界与实践领域争议很大,但也有一些迹象表明,中国有开征碳税的可能,那么在开征碳税之前,对具体开征碳税的必要性、可行性、制约因素进行系统分析,就显得尤为必要.

2 我国开征碳税的必要性分析

2.1 缓解我国生态环境现状的需要

我国作为传统能源生产和消费大国,因制造业的发展对化石能源需求量不断攀升,致使二氧化碳排放问题愈发严重,中国如今二氧化碳的排放量占到了全世界碳排放量的百分之三十,随之带来的是各种极端天气问题.为了应对全球气候变暖带来的各种自然灾害问题,控制温室气体的排放,我国应尽快实施碳税开征举措,以缓解国内紧张的生态环境局面.

2.2 转变经济发展模式的需要

过去,我们国家经济发展一直延续着"投资、消费、出口"三驾马车并驾齐驱的模式,这种模式只能是一种经济发展中的短期行为,它不可能维持我们国家经济的长期发展需求,这种"低效、高耗能、重污染、低附加值"的经济发展模式,已经制约了我国经济未来的发展,经济总量跃居世界第二的背后存在着科技水平低、低碳性差等问题.过去,地方政府为了政绩,对企业污染行为重则只采取行政措施加以管制,轻则置之不管,睁一只眼闭一只眼,企业因污染受到的处罚远远低于其所获取的经济利益,甚至可能还不受任何处罚,这样的处罚措施,根本触及不到企业的核心利益,反而"引导"和"鼓励"排污企业继续排放污染物,这样显然与政府的引导性排污政策相违背,政府环保政策实效落实不到位.碳税作为一种经济手段,碳税的征收势必会增加了企业的生产成本,迫使企业不得不通过技术革新、能源更新换代等方式控制并减少二氧化碳的排放量,从而减少企业排污纳税成本,我们把开征碳税带来的这一系列的转变称为"碳税的倒逼机制",通过税收方式真正将环境成本计入生产的全成本中,倒逼企业改变能源消费结构,促进产品低碳升级,加大科技成本投入,从而推动我国经济发展方式的转变.

2.3 顺应环境领域费改税趋势的需要

环境保护税法以法律条文之形式将"污染者付费"原则予以明确,这是我国环境领域税收制度的进一步法律化.环境"费"改"税"原先不缴费面临的行政处罚和现在不交税要承担法律责任,这是完全不同性质的责任承担方式.环境税法的实施,能够提高排污者的排污成本,同时,通过税收手段,迫使企业加大科技投入、调整能源生产结构,走低碳、节能减排的可持续发展道路.碳税作为环境税的组成部分,碳税的开征不仅顺应我国当前环境费改税趋势,而且还是运用税收调节手段降低温室气体排放,加速建设资源节约型、环境友好型社会的又一路径选择.

2.4 树立负责任大国形象的需要

中国作为世界五大经济体增速最快、碳排放总量世界第一的国家,基于国家经济的发展、国内自身环境现状及国际社会对我们国家的压力,中国不可能一直不承担强制减排义务.气候变化问题关乎全球的生态和未来发展,在2015年的巴黎气候变化大会上,习近平主席代表中国政府作出的减排目标承诺,正是对中国作为一个负责任的大国最好的验证.因此,我国开征碳税不仅契合当前气候问题全球治理及人类命运共同体的趋势,更是用具体行动对个别国家的无端指责进行积极回应及践行我国自主减排的负责任大国担当.

3 我国开征碳税的可行性分析

碳税制度作为税收制度的组成部分,碳税的征收可在我国现有的税政机构基础上进行,无需重新设立新的征税部门,故碳税制度的实施难度较低.其次,碳税制度更公开化、标准化、透明化、程序化.排污单位或者具有一定生产规模的个体经营者缴纳一定的碳税,以使其排污行为造成的外部费用内部化,碳税就可以通过价格作用实现资源的有效配置.另外,由于碳税可以直接依托于国家的税收机关,其所征税的税款可直接作为国家的财政收入,对因受征税影响的中小企业进行补贴则更为容易.最后,碳税制度通过计算化石燃料的投入量估计的二氧化碳排放量作为碳税的计税依据,是一种对温室气体排放量定价的经济调节和控制措施,因此不会带来金融方面的不良后果,政府根据市场反应的不同情况灵活调整碳税税率,以此来保证经济的整体平稳运行.由于中国在环境税方面没有太多复杂的设置,选择碳税政策也不需过多考虑与其配套的法规及机构.现实操作的难度不大.

4 我国开征碳税的难点分析

首先,开征碳税对国家经济产生的负面影响是制约碳税实施的因素之一.原因在于,碳税是对化石能源所排放的二氧化碳量为计算标准进行征收,对化石能源征收碳税肯定会造成国内化石能源价格上涨,必然会影响到国内的一些能源、钢铁、制造等企业的生产经营状况,影响国内产业竞争力、消费水平、物价水平、投资吸引力等多个方面,进而影响我国的经济增长速度,这在已经实施碳税的一些国家中都得到了印证.这其中,对国家产业竞争力和国内生产总值造成影响是许多国家最担心的方面,因此,如何减轻碳税对经济的负面影响是我国政府必须直面的问题.如果政府而且在开征碳税之后,未能采取税收减免、补贴等措施予以减轻不良影响,并且在国内经济增速持续放缓、国外经济环境复杂多变的情形下,碳税的开征就会面临着诸多因素的制约.

其次,开征碳税提高了政府的管理成本支出.若要实现控制碳排放及经济发展之间的平衡,就需要政府税收机构积极、及时、准确地根据市场价格变化灵活调整碳税税率,要完成此项工作,需要政府长时间、不间断对碳税征收事务进行有序监管,相应的就要投入更多的行政管理成本.

最后,碳税在温室气体排放总量控制方面力度有限.虽然根据《京都议定书》,中国目前还无需同发达国一样承担强制性减排义务,但从长远发展来看,中国作为世界五大经济体增速最快、碳排放总量世界第一的国家,基于国家经济的发展、国内自身环境现状及国际社会对我们国家的压力,中国不可能一直不承担强制减排义务.而碳税征收是以经济手段的方式,政府根据市场变化等情况灵活调整税率达到温室气体的减排效果,但是毕竟不是直接限制排放量的制度,往往是通过税收带来的"倒逼机制"间接降低二氧化碳排放,并没有强制性规定企业、具有一定生产经营规模的个体经营者必须把等温室气体降低到具体水平,因此也就无法有力地控制温室气体排放总量.

5 我国碳税制度实现路径

5.1 因地制宜、因时制宜使税种设计充分体现国情

当前许多发达国家都将碳税制度作为发展低碳经济的路径之一,虽然征收碳税的国家之间在征税模式些许相似之处,但是落实到碳税的具体制度安排上,各国则存在较大的的差异,小到纳税人、计税依据,税率,大到宏观的节能减排目标,碳税国政府都做出了不同制度安排.基于各国国情、经济发展阶段、减排任务、科技水平、治污成本等情况的不同,国际上并没有对碳税制定统一的设定标准,各国政府都是以国内实际情况为考量来制定相关的碳税制度.因此我们也可以看到,各国的税收规定差别很大,在一个国家的不同时期亦或是同一时期的不同地区税收的规定也不尽相同.我国经济增速持续放缓,国内改革已经进入攻坚期和深水区,碳税制度制定和实施,不能忽视我们国家市场经济中仍存在的各种问题.因此,盲目照搬照抄发达国家的具体方式肯定是不可取的,那么在制定我们国家的碳税制度之前,必须立足于我国的基本国情,摸清我国能源、环境、经济发展、人口等情况,在专业人员深入考察、精密测算和反复论证之后,决定适用于我国的碳税征收范围、征收对象、计税依据、税率等,从而制定契合我国经济社会发展的、具有中国"本土化"特色的碳税制度.

5.2 渐进式构建我国碳税制度

域外征收碳税的国家在进行碳税改革和推进时大多经历了一个较长的过程.我们应该清楚的认识到,如果碳税征收过快、过高,虽能快速取得节能减排之成效,但同时也会带来上文提到的诸多负面影响,一个国家的减排努力并不能从根本上解决气候变暖这一全球性问题,只要全世界各国共同努力才能更好的实现目标,因此许多国家在二氧化碳减排方面都采取了逐步推进的实施过程.同时,我国也必须认识到碳税制度的建立不可能一蹴而就,不可急功近利,应在反复论证的基础之上循序渐进地推进:第一,政府在实行碳税前的较长一段时间里运用各种方式、手段宣布有关碳税实施计划,应该给予及时、充分的"预报",让企业有充分的时间去调整内部资源使用现状,做好生产设备升级改造、缴纳碳税等相关准备,让企业、一定规模的个体经营者等主体事先对碳税有初步的认识和了解.第二,碳税整体税率不能一步到位,而是渐进式上升.在推行碳税之初,初定税率不能过高,对征税对象的设置范围也不应该太宽,要把税率设置在企业和民众都能承受的范围之内,当碳税实施了一段时间并平稳运行后,再采取温和的方式,逐步提高税率和扩大征收范围.通过这种渐进温和的征税方式,不仅可以最大限度内地降低碳税实施阻力,而且可以让企业和大多数消费者、生产者以适应的过程,为我国能源消费结构调整、企业生产设备升级、产品绿色升级、低碳技术创新提供一个缓冲区.此外,建议我国先在部分温室气体排放大省以及温室气体排放较少的省份同时进行碳税征收试点工作,由点及面,逐步推广落实碳税政策.

5.3 健全的市场体系是碳税发挥作用的前提

只有在健全的市场价格机制作用下,价格信号才能完整、及时、顺畅地把税收变化信息传递给各类市场主体.而目前,我们国家的能源价格仍然是政府主导以行政命令方式决定的,政府主导的能源价格形成机制忽视了能源的稀缺性及生态环境成本,导致大量资源滥采、廉价使用及浪费,也给我国温室气体减排目标的实现带来了不少阻力.为推动我国尽快形成反映资源稀缺和市场供求关系的价格形成机制,促建我国碳税制度的建立,必须加快对我国能源价格市场化改革.

6 结语

我国作为能源消耗和二氧化碳排放大国,节能减排压力巨大,为此发展低碳经济已经成为政府工作的重要任务.碳税被认为是能够减少碳排放的一种重要手段,为此我们国家在开征碳税时,不可全盘照抄西方国家的模式,而是应该在借鉴的同时,重点结合我们国家的环境状况、社会经济发展水平等具体情况,走符合中国国情的低碳经济发展之路.