我国行政垄断法律规制若干问题分析

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伴随着我国经济发展和政治体制改革的逐渐深入，行政垄断现象在我们国家愈演愈烈，并且呈现更加发杂与多样的现状。因此我国先后制定了一系列的反行政垄断的法律法规。在这些反垄断法律法规中最重要的立法是 2008年开始施行的《反垄断法》。该法的实施对规制行政垄断起到了一定的积极作用，但仍旧有一定的局限性。行政垄断的法律规制在立法和执法两个层面存在巨大缺陷，在立法层面上，《反垄断法》对行政垄断实施主体设定了责任条款，但仍存在法律责任主体范围有限、法律责任设置不严格、反垄断执法机构只有建议权而无处罚权的问题，在执法层面上仍存在专业反垄断执法机构缺失的现状。

本文将在了解行政垄断现象的相关背景之后，对我国目前行政垄断的现状进行详细的阐释和剖析，发现我国行政垄断法律规制的立法和执法困境，探析我国行政垄断法律规制的改革前景，从立法和执法两方面提出相应的改革设想，以期有效遏制行政垄断，形成良好的、自由的市场竞争环境和氛围，具有对我国社会主义市场经济体制的进一步完善具有较大意义，对该论题的写作现实意义较强。

1.行政垄断的定义

行政垄断主要是指具有行政权的行政机关或组织滥用行政权力来干预市场、破坏市场正常竞争关系的行为。我国的行政垄断主要表现为部门性垄断、地区性垄断以及行政强制性交易。对行政权力进行滥用，破坏了市场正常的公平竞争秩序、损害了市场主体享有的合法权益，更容易引起腐败的滋生，导致市场竞争被严重扭曲，正常市场经济秩序被干预，产生行政垄断。行政垄断在我国是一种有很悠久的渊源并且存在时间很长的现象。既为学界广泛研究，同时也受到法律的规制。民商法学家王保树先生文章《企业联合与制止垄断》对行政垄断行为做出了讨论。他第一次以概念的形式定义了“行政垄断”:行政型垄断是相对于经济型垄断来说的，指国家、政府有关机构或地方政府机关滥用所拥有的行政职权， 干预、影响企业间的合理竞争。《反垄断法》的部分法条对行政垄断这一破坏市场正常竞争秩序的行为进行了相应的规定。但学界对行政垄断这一为中国所特有的概念的准确定义仍有争议，《反垄断法》颁布后对这一概念的界定仍然不明确。

2.我国法律关于行政垄断规制的现状和缺陷

2.1 我国反行政垄断法律规定的现状

我国在 2007年颁布出台了目的是预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争， 提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展的《反垄断法》。在这部法律中，立法者对行政垄断所涉及的法律问题做了一系列的规定。对我国经济市场的可持续发展具有十分重大的意义。《反垄断法》规定:“政府及其各部门机关不能对行政权力进行滥用以干预、限制正常的市场竞争秩序”，这一条文精确地表明了行政垄断是为我国法律所禁止的行为，违反了法律的相关规定。其次，《反垄断法》在其第五章用专门一章的形式详细列出了行政垄断的在现实生活中是以什么样的形式展现出来的，在其中，以行政权力限制市场交易、保护当地产业的发展均为行政垄断的表现形式;第三十七条规定:“政府及其所属部门机关做出的相关规定中不得存在具有干预、限制竞争的内容”。在这里我们可以看到抽象行政行为也被纳入到了被法律所规制的不良行政垄断的范围里面，受到我国《反垄断法》的调整，不良行政垄断行为范畴的扩大对于在我们国家从根本上规制不良行政垄断有着极其重要的作用，体现了立法机关遏制不良行政垄断的决心和毅力，也有利于在各个方面各个领域将不良行政垄断扼杀在摇篮里，对公平、公开、自由大市场的建立有显著的作用。

1993年正式施行的《反不正当竞争法》第七条中: “政府下属机关单位不得滥用行政权力，要求他人与特定的经营者交易，或干预经营者的日常经营行为;不可以影响商品在地区间的正常流动。”该法第三十条规定: “政府及其部门不按照第七条执行的，由其直属的上级机关命令纠正，若情况严重，对直接负责的人进行行政方面的处分。特定的经营者因此获利的，由监查部门予以没收，可视情节轻重处以相应罚款。”以上《反不正当竞争法》中有关不良行政垄断规制的相关规定在现在仍然起着十分明显、正面的作用，对维护正常的市场竞争秩序、限制规范市场主体之间的竞争、促进全国统一大市场的建立均有很大的影响力。

2.2 我国反行政垄断法律规定的缺陷

我国对于行政垄断行为的规制，零散的规定在多部法律中，如《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《行政诉讼法》《行政复议法》，但是这几部法律都并未详细地对行政垄断规制作出具体的阐释，规定不明确，存在很多的问题。我国从反垄断法层面对行政垄断行为进行规制，存在着一些问题和缺陷，下面将对其规制的现状及相关问题进行阐述：第一，行政垄断概念散见于各部门法中;第二，行政垄断行为所对应的法律责任不够明确具体，惩罚机制和责任机制不够完善 第三， 缺乏相对应的执法部门对行政垄断行为进行直接约束和管理。

第一，我国法律并没有对行政垄断进行系统具体的规定，只是在各个部门法中有所涉及，说明我国政府还没有从根源上解决这个问题的打算。在反垄断法的制定前期，立法者们本打算在法条中一专门章节的形式来体现行政垄断，后因多种因素影响而未能与最初目的相符合。最终只是在各个部门法中零星分散地对此种行为提出了相应的规制。从建国初期的计划经济体制到现阶段的社会主义市场经济。我国经历了一个比较漫长的向市场经济转型的过程，同时在这个过程中也存在着大量的遗留问题，如政企不分、官商勾结，调控难度较大，故行政垄断现象迟迟不能得到有效的解决。

第二，从行政垄断行为法律法规规制手段来说，目前看来打击惩治力度不够。首先在我国最权威的规制垄断的法律《反垄断法》中对行政垄断的涉及较少。我国对行政垄断的规制有三个主要机构，但这三个机构仅能提出相关建议没有具体执法权。“责令其限期改正”及“给予组织处分”对于行政垄断规制的效用显得是那么的微不足道。 “责令改正”不能从根源上遏制行政垄断行为对正常竞争秩序造成的不良影响。“给予处分”更不能直接对行政垄断行为的受害者进行无论是经济还是精神上的补偿。从另一层面来说,法律对于处分的规定也存在一定的衡量尺度，具体实施细则不够明确，由于官商勾结、官官相护，行政垄断的规制更不容易被落实。

行政垄断行为的直接获益一方大多是行政垄断直接对应的个人或企业，他们要么是国有企业要么是在本行业处于垄断地位的行业龙头，在行政机关“给予支持”的情况下妨碍、限制竞争将小企业扼杀在当地，故而相关的企业或者个人应是行政垄断的直接获益一方。若想要完全规范市场秩序、解决行政垄断，立法者就应从立法层面入手，对行政垄断行为的惩处提出更为严厉有效上网规制举措。若只是简单分散的作出相应规定，并未涉及从其根源上规制的举措，不良行政垄断的行为主体，也只是会“谨慎行事”，不会被法律所设置的惩处规定所威吓，那制定反行政垄断相关法律则失去了其存在的真实意义。

第三，行政垄断监督管理机构的缺位让行政垄断行为没有得到有效遏制，甚至愈发“猖狂”。行政垄断实施主体的上级机关对行政垄断行为的监督管理根本不能从根本遏制行政垄断行为。各地政府部门不能及时的发现不良行政垄断行为并从源头上遏制不良行政垄断行为的产生，究其根本原因在于各地政府部门不是规制行政垄断的专门机构，政府部门工作人员没有接受过反垄断的专业知识培训，不能在规制行政垄断的工作中起到明显的作用。导致政府部门在行政垄断行为对社会主义市场经济造成危害时不能及时做出专业性的反应，不能采取及时有效的方式遏制行政垄断行为。再来，中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国商务部、中华人民共和国国家工商行政管理总局能够针行政垄断行为向的实施主体的上一级部门发出改正意见建议，可是三个部门的建议意见均不是一定会被实施主体的上一级机关所采纳，仍旧有可能被拒绝，其意见建议不具有强制性。因而三个部门的建议权形式上为行政垄断的规制提供了新路径，但实质上，并没有改变行政垄断行为破坏市场秩序的现状。我国法律规定了中华人民共和国商务部拥有调查行政垄断行为的权力，但法律并未赋予商务部对行政垄断行为设定处罚的权力，这种没有设定处罚的权力的调查权看上去似乎有一定意义，但从长远来看，它对行政垄断行为的规制并无加大效用。故而，当前行政垄断破坏市场公平竞争、扰乱市场秩序的现状在很大程度上是具体明确的管理执法机构的缺乏所导致的，建立健全并完善反垄断法律法规、组建反垄断执法机构是当前反行政垄断工作的重心，从这个角度入手，行政垄断将会被很好的规制。

总的来说，对于行政垄断行为的规制，由于我国对其立法较为零散分散，没有系统化的进行讨论、规制 同时我国法律对行政垄断行为主体在实施垄断行为后应当承担的法律责任没有详尽的规定，不够具体明确 再者，我国当前没有一个被明确定义为行政垄断监督执法机构的部门或组织承担起行政垄断规制的责任。因而当前行政垄断行为并不能的到有效的管理和制约，正常市场竞争秩序混乱，不利于社会主义市场经济的稳定运行。故而我国立法机关应当完善相应法律法规以规制基本没有受到制约的正在“自由生长”的行政垄断行为，同时明确违反法律规定实施行政垄断的行为主体应当承担的法律责任，最后让缺位的反垄断执法机关发挥其应有的效用，保障市场经济正常运行秩序。

3.关于行政垄断法律规制的对策建议

3.1 完善宪法与行政法律对行政垄断问题的规制

宪法的目的是保障公民的基本权利及国家权力的行使。宪法是人权的最根本保障。行政垄断在中国又是普遍的现象。因此，在宪法中加入限制政府公权力不正当干预市场经济是控制不良行政垄断的最根本途径。当然从技术层面来说，宪法属于比较高层次的规定，而要有效避免不良行政垄断还需要借助行政法，宪法是行政法得以有效实施的根本保障。行政法律是限制和规制行政权力无端滥用的法律，而行政权力对市场的不正当干预又是不良行政垄断的产生的原因之一，故而需要运用行政法律对行政权力不正当干预市场的行为进行规制。

我国现行的是社会主义市场经济，我们可以通过对国家干预市场经济进行限制，从而禁止国家行政机构对市场经济的干预。同时我们可以利用宪法自身的权限和限制公权的法律条规来解决行政垄断的问题。在具体实施的过程中不仅仅需要书面条例，同时也需要对相关人员进行约束，只有结合二者才能够更有效的发挥其作用。从行政法方面进行考量，首先我们要有一个完善行政组织法，对各个层面的相关行政人员、政府机构进行明确的规定。其次还需要对行政法程序的主体及其流程模式、过程进行完善的规划，这样可以保证整个流程的公开性。李克强曾作出过这样的讲话指示，政府部门要明确自己的职能，知道自己什么可以做什么不可以做。要有明令禁止。与此同时也要对企业进行相关的管理。笔者认为，加强行政法律的制度化，是政府当前可采用的比较重要的一个方式。最后，在制定相关法律条文的同时，也要明确违法主体，及其要承担的相应的责任。比如在发现有行政垄断现象出现的时候，相关责任方不得推卸责任，或是要有连带责任。加大对滥用职权影响市场自由竞争的行为进行处罚等。

3.2 深化政治体制改革

我国从计划经济到市场经济转变的过程中，不管是经济体制还是政治体制都进行了改革。但是相对经济制度来说政治体制还是有其不完善的地方。笔者认为， 司法的独立性是政治体制改革当中最为主要的部分。只有将行政权力和司法权力区分开来才能更好的避免行政权力对市场的过度干预。其次，要明确政府与市场之间的关系，要把权力归还于市场。政府部门只是充当一个监督者的角色，而不是去控制操纵市场。政府监督更多的是在宏观层面，而不是对细微处进行控制。再次，还需要从各个方面来完善监督体系，不仅内部监督要有完整体系，同时还可以利用大众传播媒介的舆论功能、监督功能来丰富监督体系。完善的监督体系可以更有效的预防行政垄断的出现。最后，还可以对干部责任制和业绩考核等方面进行完善。在考核的方面不仅仅是内部选拔，还需要结合其业绩表现，而业绩表现则可以从人民群众的幸福指数来进行考核。中国转型时期由于经济体制和政治体制不够完善出现了行政垄断的现象。政治体制改革可以更有效的控制行政垄断的出现。经济体制和政治体制共同改革则是控制行政垄断最为有效的方法。

李克强总理多次提到政府要把权力彻底放给市场和社会，要减少政府权力， 给予市场更大的活力。如此可见，政府对市场关系也越来越明确，主张简政放权。这些都使得市场活力加大。由于历史惯性的原因，我国还存在着一部分在思想意和竞争意识上面存在问题的官员。他们无视宪法规定，发布一些与宪法存在冲突的指令。有些官员为了自身利益设置一些不合理的条例阻碍了全国市场的资源流通。所以我们要加强官员的思想建设，让其对法律有一个更加深刻的认识，从思想的层面对官员进行约束。只有官员在思想意识上有了进步，才能更好的促进市场经济的自由竞争，才可以解决政府对市场的干预问题。如何加强官员的思想建设和法律意识，我们可以从日常的培训，让其了解到市场和政府权力之间的关系也可以加强法律的宣传力度，让他们认识到自身行为的厉害关系。

3.3 设立更具独立性与自主性的行政垄断规制机构

前面我们也有所提及，在很多的市场经济自由竞争的国家中也设置了相对应的法律法规来规制行政垄断现象。但是在我国，并没有很完善的法律法规来规制行政垄断的现象，只是在一些层级较低的单位设立了一些监督检查体系。由于涉及层面较低，并未能给行政垄断这一现象提供有力的解决方法。因此，笔者认为成立一些阶层较高的行政单位来解决行政垄断的现象是很有必要的，成立的这个机构要具有相对的独立性。并赋予这个机构更大的权利去规制行政垄断现象。这个机构可以直接对涉及到行政垄断的企业或个人进行处罚、警告。同时，如果发现一些行政执法行为具有潜在的危险时，可以当机立断的责令其停止并改正。在俄罗斯和日本都有专门的机构对行政垄断现象进行监控。它们都具有较高的行政权力，可以直接对涉及到行政垄断的企业和相关部门进行处罚。这些都是我国在建立完善反垄断机构是可以借鉴的成功经验。笔者认为，在我国应该根据具体的情况，在省级地方政府设立一个反垄断机构，或者在国家直属的同等级别设置反垄断机构。与此同时要把原有的反垄断机构的权利集中到这个部门，这样才可以更好的杜绝垄断现象的出现。

这个机构的设立可以避免原有部门在遇到行政垄断问题的时候相互推卸责任的现象，同时也可以更好的监督和促进权利的正确使用。在我国当前的反垄断机构，它们的职能并没有集中到一起，同时在处理案件时往往会因为责任规划不明确而相互推诿。所以，笔者强烈建议可以将商务部、工商总局、发改委这三大我国现有的反垄断机构其各自拥有的职能合而为一，并且赋予更高的层级和权力。这将会是解决垄断现象出现的有利途径。

总而言之，行政垄断是一由来已久，在我国长期存在并为我国所特有的现象， 对行政垄断的遏制是一个长期性的浩大工程，不能在短时间内彻底解决。不仅需要从法律层面完善立法规定，更要从行政垄断执法部门的调查、执法行为入手，加强监督管理，将行政垄断扼杀在摇篮中。经过各个方面规制举措的配合，行政垄断这一破坏市场正常竞争秩序的不良现象肯定可以得到遏制，这对我国经济社会的持续健康发展有重大意义，有利于我国社会主义市场经济的稳定健康运行。