整体性治理视角下农村留守儿童关爱保护问题研究

2019-11-13孙国敬华东政法大学政治学与公共管理学院上海201620

新生代 2019年4期

孙国敬华东政法大学政治学与公共管理学院上海 201620

一、引言

长期以来，农村留守儿童作为社会的边缘群体一直没能引起足够的重视，留守儿童问题也处于被忽视的状态。随着留守儿童安全事件的发生、媒体的曝光，学界和社会的关注，留守儿童问题被推到台前，农村留守儿童的生理、心理及安全问题引起广泛讨论。上至党和政府，下至社区、学校都在积极行动，努力构建农村留守儿童关爱保护体系，为留守儿童的健康成长保驾护航。政府、家庭、学校、社区是农村留守儿童关爱保护过程中的重要主体，只有各主体之间紧密合作、有效协同，留守儿童关爱保护才能取得持久和稳定的效果。党和政府是农村留守儿童关爱保护的主导者，解决这一庞大群体的关爱保护问题，能有效提高国家治理能力，为国家长久发展提供源源不断的高素质人才，实现国家稳定与社会和谐。家庭是农村留守儿童的直接依靠者，农村留守儿童是家庭的希望，做好农村留守儿童关爱保护工作要强化家庭作用。学校是农村留守儿童活动的重要场所，寄宿制学校的发展为留守儿童问题的解决提供了很好的思路，但再好的关爱措施也无法弥补儿童情感上的缺失，要足够重视心理问题。留守儿童安全事件大多发生在学校以外的场所，完善农村留守儿童的社区和社会关爱保护网络成为关键，充分发挥乡村社区守望相助的传统，为留守儿童提供必要的生活帮助，引入专业的社会工作者队伍，为留守儿童提供专业的社工服务，使农村留守儿童生活在欢声笑语中。

2016年2月4日，《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中明确指出要全面建立家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系，不断改善儿童成长环境，保障儿童安全，文件明确了农村留守儿童关爱保护工作的政策措施和工作要求。

习近平总书记高度重视儿童工作, 特别关心农村留守儿童、困境儿童的健康成长, 2017年10月，党的十九大报告中要求“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”, 首次将农村留守儿童关爱保护工作纳入到党的工作报告, 为农村留守儿童关爱保护工作指明了方向。因此研究农村留守儿童问题有较强的理论与现实意义。

二、S镇留守儿童关爱保护措施

1．乡镇儿童保护督导员和村儿童保护专干

乡镇儿童保护督导员设在乡镇一级，由民政办干部担任。儿童保护督导员负责对辖区内儿童保护专干开展业务指导和培训，督促儿童保护专干履行职责，定期向乡镇党委政府和县级民政部门汇报工作，组织对辖区内农村留守儿童开展摸底排查并建立台账，按时将本地农村留守儿童信息录入全国农村留守儿童管理信息系统，并进行季度更新，落实强制报告制度，对侵犯儿童权益的不法行为第一时间向当地公安机关报告，协助家庭困难留守儿童落实民政、卫计、人社等部门的保障政策。

儿童保护专干是指在村为儿童提供福利服务、开展儿童权益保护工作的人员，一般由村委会成员或妇女主席担（兼）任。儿童保护专干的主要任务是对儿童及其家庭提供儿童照顾和发展方面的指导，开展儿童信息筛查与管理，宣传儿童福利与儿童保护法规、政策，维护儿童基本权益。

对于农村留守儿童，儿童保护专干要在乡镇的指导下，按季度进行基础信息台账更新，及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息。对于农村留守儿童中监护情况较差、失学辍学、无户籍以及患病、残疾等重点对象，儿童保护专干要定期随访，及时将有关情况向乡镇人民政府报告。对于农村留守儿童中由父母委托其亲属或其他成年人监护的，儿童保护专干要对被委托人监护能力进行评估，经评估确不具备监护能力的，应予以纠正。

2.村（居）儿童之家

S镇在村级委员会中，通过积极整合有效资源，依托乡、村的村室、党群服务中心等，在全镇建立13所儿童之家。各儿童之家内配备有空调、电视、图书、玩具、文体活动器材、消防器材等设施，管理员由村两委成员兼任，建设有相对封闭安全的室外活动场地，制定有管理制度和关爱服务、文化娱乐活动计划，努力把儿童之家办成儿童喜爱、群众欢迎、家长满意的“安全之家”、“爱心之家”、“欢乐之家”。通过走访发现，儿童之家建设资金由乡镇财政负担，也通过鼓励外出经商后经济富足的个体户筹资的方式分担部分建设运营资金。儿童之家由村委会成员进行管理，不定期开放。只有村民提出要求时，村委会干部才会把亲情活动室打开。

3.留守儿童之家

S镇的留守儿童之家建在S镇中心学校内，每周一至周五的中午12点至下午一点向所有在校学生开放，留守儿童之家有专门人员对其进行管理，一般由常住学校的教师兼任，S镇留守儿童之家由该校的一名物理老师担任，学校对管理人员发放适当的经济补贴。留守儿童之家建设资金在三万元左右，建设之初市里财政拿出一万元作为启动资金，剩余部分由镇里进行统筹，项目通过验收后市里下拨乡镇统筹的部分，民政部门对留守儿童之家的运营进行定期的检查和评比，评选出优秀的管理人员，并将运营管理效果较好的留守儿童之家建成示范性的留守儿童之家。每逢节假日来临之际，关工委和市里领导也经常会选择到留守儿童之家去看望和慰问留守儿童。S镇所在的地级市已经实现留守儿童之家的广泛分布，平均每个乡镇都拥有一个留守儿童之家。留守儿童之家内存放有电脑、亲情电话、图书、玩偶等，留守儿童之家内还会经常性地举行象棋、书法、古筝、剪纸等娱乐活动。

4.志愿活动：

“六一”来临之前，市领导都会去乡镇学校看望和慰问留守儿童，并送去书包等学习用品。也有国企或比较大型的企业举办的暑假亲子团圆项目，将符合条件的留守儿童暑假送往父母工作的地方，也有一些爱心企业送去了手机等物品。

三、S镇留守儿童关爱保护中存在的问题

1.留守儿童的身份认同

长期以来，留守儿童都被看成是问题儿童，被贴上“问题儿童”的标签。这种标签化的做法会给留守儿童代理无形的心理问题，会使留守儿童以后的社会融入变得更加困难。在老师看来，留守儿童成绩差、自卑、悲观等总是与一些负面的情绪相联系，这种贴标签式的做法，使教师一开始就带着问题的眼光去看待留守儿童，而没能发现留守儿童身上的闪光点，比如性格比较独立，独立生活能力比较强，教师站在自身的立场，去没能站在留守儿童的立场，幼小的年龄承担了本不应该自己承担的事情，身上表现出一些缺点也是情有可原的，社会上大多认为留守儿童不听话，喜欢与社会青年混在一起，非留守儿童的父母也不让自己的孩子与留守儿童一起玩，使留守儿童孤立起来。长此以往，本应该被呵护的留守儿童却被看成社会的另类，留守儿童本是社会发展的牺牲品，没有享受到社会发展的成果，还要被社会所误解，这是对留守儿童的不公。长此以往，这种贴标签式的做法不仅会使留守儿童对自己的自身定位产生误差，也会使留守儿童的社会融入变得更加困难。

2.精准化供给不足

留守儿童关爱体系具有普遍性，但忽视了留守儿童的异质性的特点。留守儿童涵盖范围广，涉及的年龄段在16周岁以下，每个年龄段的儿童需求各不相同。幼小年龄的父母更需要父母的陪伴，处于青春期阶段的留守儿童需要更加注意心理问题，长期缺乏父爱的留守儿童会更有暴力倾向，有的留守儿童可能是单亲家庭，留守儿童群体内部的差异性决定了，需要针对不同的情况提供精准的关爱服务。对留守儿童的关爱要从传统的一概而论式的做法转化为进行留守儿童分类的做法，根据留守儿童不同阶段的不同需要进行精准供给，实现关爱活动的有效实施。对留守儿童的关爱，也要能符合留守儿童的需要，变强硬式的供给与供给与需求相结合，了解留守儿童的需要，实现供给与需求的全面契合。

3.关爱资源的利用不足

留守儿童关爱保护活动设施存在着资源利用度比较低的情况，很多设施不能得到充分利用。有的活动室里的电脑没有联网，基本上什么用处都没有。里面放置的图书也不是儿童很喜欢的书目，大多数图书被闲置，供给与需求不相适应，没能准确满足群众的需求。对留守儿童关爱设施的管理也没有达到一个比较规范的管理，没有明确的统一标准。留守儿童之家的管理员大部分是临时安排的，真正适合管理岗位的人员没有被利用，大多数管理人员是冲着管理津贴去的，但是相对较少的管理费用不能激起管理人员的工作积极性，而具有奉献和服务精神的人却没被利用。老师们可能还会有课，不能将太多的精力全心放在上面。

4.关爱保护面临新挑战

留守儿童玩手机游戏的现象严重，手机作为父母与留守儿童联系的重要渠道，现在却被留守儿童越来也多的滥用，耽误学业。父母可能会处于对留守儿童亲情缺失的愧疚，而采取对留守儿童弥补的方式，购买的手机大多是性能好的手机，但留守儿童自制力弱，祖父母对留守儿童的管理教育弱化，有的留守儿童不听祖父母的话，祖父母甚至会对留守儿童溺爱。近两年手机网游爆炸式增长，随着手机内训和性能的升级，很多爆款游戏都可以在手机上进行操作，留守儿童越来越多沉溺于手机游戏。短视频的发展也十分迅速，诸如抖音、快手等短视频软件充斥着留守儿童的生活，诚然，里面的很多内容可以开拓留守儿童的眼界，增长见识，但很多不健康的内容却不利于留守儿童的健康成长。对于农村留守儿童的这种现象，现有的关爱保护还没有采取具体的防护措施。

四、农村留守儿童关爱保护协同治理策略研究

1.政府主导

可以在村庄里设立专门的民警联系点，每个民警定点联系一个村庄或一片区域，片警要详细了解这片区域的基本情况，做到认识每一位居民，访百家门，重点摸底排查留守儿童的基本情况，重点关注留守儿童的动态，确保留守儿童的安全。司法部门完善对留守儿童的司法保障，对侵害留守儿童案件的当事人要加重惩罚力度，形成震慑气氛，司法的过程中保护留守儿童的权益，对于留守儿童犯罪的情况，要加大对留守儿童的法律宣传力度，使留守儿童知法懂法。部门之间加强配合，构建农村留守儿童关爱保护协同工作制度。