广东省工业化进程中环境保护的法律思考——以增城为例

周楚欣 罗伊玲 区慧萍 欧欣怡 陶舒平

（广东工业大学，广东广州 510006）

0 引言

随着世界经济的日益进步，工业发展涉及到各行各业，工业作为国产结构的主要支撑，成为促进我国经济增长的主力军。直至2011年数据显示，中国的钢、煤、水泥、棉布等200多种工业品产量居世界第一位。

然而，在中国这些显著的上升数据的背后却是生态环境的惨重牺牲。近些年来，由于工业化的发展，全国生态环境面临严峻的形势，环境污染问题不断恶化，并且所造成的后果很多是不可逆的。在众多环境问题暴露且明显恶化的形势下，我国发展理念发生了变化，采取一系列措施逐步形成环境保护、生态文明的观念。

1 广东省工业化进程分析

广东的工业化模式成为外向依赖型,其工业化进程和经济发展一直备受瞩目。据2002年的数据统计，广东工业产品的市场占有率为14.84%，在全国排名第一位。

然而，广东在工业化的初始阶段，曾经走过重经济、轻环境的弯路，引入了不少污染产业。在1993年，广东省的工业废水的处理率小于60%，生活废水基本未处理排放，造成江河湖泊大范围的污染。全省工业废气排放总量增长，珠江三角洲酸雨频率达50%以上。而且，由于广东的工业化和城市化发展迅猛，城市不断扩展，人口增长，人均资源减少，不可再生资源渐减，有的甚至趋于枯竭。

当时暴露的环境污染问题引起政府的重视，广东省政府在“八五”初期就提出“经济要发展，环境要改善”，并相应制定了一些环境保护方面的法规，基本上避免了随着经济快速增长而出现环境进一步迅速恶化的状况，环境保护得到了应有的重视。

立足于近些年广东在工业环境做出的改善，其省会——广州的各个地区也从政府、企业、法律制度等方面相互配合，在本课题中，增城区被选为重点调研对象。

2 增城区工业环境现状分析

作为建设现代化中等规模生态之城，增城区大力开展环境整治，环境质量总体改善明显。2016-2017年，增城区环境空气质量综合指数连续两年在广州市各区排名第二。在水环境质量方面，2016年监测数据显示，全部断面水质均达到或优于Ⅲ类水质。全区12个集中式饮用水水源水质全部达到或优于Ⅲ类水质，符合饮用水水源标准。

2017年全区乡镇饮用水源吸水点符合省水环境功能区划的要求，每个季度的不达标企业仅为1家甚至没有。污染物总量减排任务落实方面，“十二五”期间，增城区各主要污染物削减量为化学需氧量15880吨，氨氮1596吨；二氧化硫2445吨，氮氧化物715吨，很好地完成了“十二五”主要污染物总量减排目标。

总的来说，近两年，增城环保局配合服务中央环保督察工作，整治环境问题。狠抓水环境治理，开展违法违规建设项目清理整顿工作。新塘环保工业园重视信访工作，积极处理废气扰民的问题。以上行动使增城区的环境污染治理取得明显效果，是环境质量得到改善，环境污染问题矛盾得到缓和。

3 法律制度、政策的优势与缺陷

通过调查和分析研究增城的政策落实情况，我们小组对增城在工业化进程中的法律制度和政策实施中的优势有如下总结：增城政府：（1）设立环境保护目标责任制和考核评价制度。（2）企业成立时必须进行环境保护评测，产生的工业污染物排放需要排污登记申报，有利于政府把环境污染控制在经济良性发展以及国家废水排放标准的范围内。（3）将环境保护税收入全部作为区级环保的专项财政收入，既增加了对环境保护的资金投入，又提高了企业或事业单位的环境保护意识。（4）落实地方政府环保部的检测与监督，设立地方污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标。（5）对各类污染物进行更加的科学化，技术化的集中处理。鼓励使用更加环保的高新技术，促进老牌企业转型。

然而，增城在治理污染过程中也存在着不足，经调查发现：（1）权力划分不明确。镇街设立的环保所在监管责任上互相推诿，同时由于环保所执法过程中未能获得明确的授权，导致监督容易执行难的问题。（2）老企业转型遇到现实瓶颈。在老企业转型过程中，由于经营多年，虽然污染排放物和现有标准不符，但转型所需时间长且成本高，环保部门执法时考虑当地就业和经济发展等问题，放任这类企业苟延残喘。（3）在执法方面的情况存在政府不作为、乱作为问题。（4）环保法中对建设项目实施后的跟踪评价制度规定较简陋，未规定有关在跟踪评价环节失责的法律责任，难以确保跟踪评价的效果。（5）公众通过公益诉讼实现维权受限。针对企业的负外部性提起私益诉讼需要满足有明确的受害人且达到一定程度损害等诸多条件，所以当工业污染对公众或公共利益产生潜在的影响时，只能采取公益诉讼的手段阻止企业继续侵害。而我国对公益诉讼主体的限定不明确，个体的受害人不具备诉讼资格。

4 完善措施

4.1 以“谁污染谁付费”为原则

构建排污企业、政府、第三方治理企业(下面简称“第三方”）的三方治理机制，平衡分担环境污染治理中的责任。即由排污企业承担治理费，与第三方签订专业环境服务合同，委托其进行污染治理，并由政府进行监督。在此治理模式下，排污企业、政府与第三方都发挥着各自的作用，既减轻了企业在环境污染治理的责任，又实现了环境治理的专业化。构建第三方治理机制，需要从各个方面着手。首先，国家需要制定和完善有关的法律法规，并对排污企业委托第三方治理进行引导和支持。其次，第三方按照有关的法律法规组织社会团体法人，进行自律性的运营和管理，由政府对第三方尽责治理污染进行监管。

4.2 结合当地的经济情况制定与当地经济相适应的环境排放体系

省内各地要根据自身经济发展水平和城镇化情况进行指定针对地方具体情况的环保治理计划。应当建立相关法律法规允许地方各地根据自身经济的发展特色制定比统一标准更为严格的污染体系，建设有特色的地方治理机制。

4.3 完善环境公益诉讼的法律制度维护公民合法权益

（1）我们认为，可以在公益诉讼前设置一个类似于仲裁的前置程序，将部分没有必要用到司法救济的案件在诉讼前过滤出去。既可以节约司法资源，又可以给予公民自行提起环境诉讼的权利，提高了公民行使环境权的积极性。

（2）不作为的政府一方也应该承担相应的法律责任。比起公民另行对政府部门提起行政诉讼，我们认为，可以在环境公益诉讼中将政府列为共同被告或者第三人进行处理。这样更加节省司法资源，且更加有利于公民对自身权利的救济。

（3）我们认为公民作为弱势群体的一方，应当降低他们的诉讼费用和承担的损失风险，重新考虑对举证责任的规定，有利于推动公益诉讼的发展，激发企业的自律性和公众的监督意识。

4.4 建立企业环境信用体系，完善环境评估体系

（1）建立和完善企业环境信用体系法律制度。企业环境信用体系是根据企业环境行为表现，在生产过程中履行企业自身社会责任程度进行评价，并向社会公开评价结果。

（2）完善环境评估体系以及建设项目全程监管的制度设计。要求企业在建设项目全过程定期提交环保报告并公开，促使企业自身内部的查漏补缺和公众对企业环保落实情况的监督，体现事前预防原则。同时提高公众在此环境评估过程参与管理方法的科学性和可操性，激发公众参与的积极性。

4.5 赋权需明确、执法需严厉

对于权属问题，可通过共同上级指定权力归属，或者共同管理。其次是健全群众民众参与机制、企业自身监督，上级对下级的监管。

5 结语

在研究小组深入考察和采访获取的信息中，发现了存在政府不作为、难执法、行政权力划分不清等问题。对此，我们在现有政策和法律制度的基础上思考解决之路，分析得出问题的主要原因在于企业的自律性不强，政府监管不到位，所以我们构思了政府、排污企业和第三方各主体纵横向的监督机制，在缓解单方治污经济压力的同时促进排污企业治理环境的积极性，达到经济和环境平衡的可持续发展。