我国城市老旧小区抗震加固改造支持政策探析

潘鹏 单明岳

我国既有建筑存量巨大，相当一部分建筑建成时间较早，且限于当时技术条件及经济水平，结构抗震等级低。同时，我国又是世界上地震灾害最为严重的国家之一，抗震设防区域几乎覆盖全部国土面积。随着抗震设防标准的提高，上述建筑不能满足现行规范要求，存在严重的安全隐患。本文简要梳理了近年来国家就城乡建设抗震防灾工作的重要部署与探索，对我国城市老旧小区的基本状况进行了介绍。以近年来北京市抗震加固综合改造工程实践为例，并结合美国、欧洲及日本等国家和地区的经验，从我国现实国情出发进行了探讨和分析，对老旧小区抗震加固改造支持政策提出了一些建议。

工作背景

在今后较长一段时期内，我国中高强度地震仍将处于多发时期，地震灾害形势较为严峻，而城乡建筑设防水平仍然偏低，抗震防灾管理和技术力量薄弱，经济社会高速发展对抗震防灾工作提出了更高要求。

2010年6月发布的《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》（国发〔2010〕18号）提出“城乡建筑、重大工程和基础设施能抗御相当于当地地震基本烈度的地震”，“切实提高城乡建筑物抗震能力，充分考虑潜在的地震风险”。

2016年7月，在唐山抗震救灾和新唐山建设40周年之际，习近平总书记视察唐山并提出“两个坚持、三个转变”的新时期防灾减灾新理念。强调当前和今后一个时期，要着力从加强组织领导、健全体制、完善法律法规、推进重大防灾减灾工程建设、加强灾害监测预警和风险防范能力建设、提高城市建筑和基础设施抗灾能力等方面进行努力。

2016年11月，住房和城乡建设部印发《城乡建设抗震防灾“十三五”规划》，提出的主要任务包括“推动既有建筑加固改造，提升既有住房抗震能力。通过棚户区改造、抗震加固等，加快对抗震能力严重不足住房的拆除和改造。研究探索强制性与引导性相结合的房屋抗震鉴定和加固制度”。以及“推动抗震防灾技术研究应用，加强装配式混凝土结构、钢结构和现代木结构建筑的抗震技术研究，加强适宜抗震防灾技术研究与应用。鼓励和支持减隔震、抗震加固改造等新型产业发展，有效发挥抗震防灾技术在建筑相关产业转型升级中的催化剂作用”。

2017年1月，国务院办公厅印发《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，提出“城乡社区和基础设施抗灾能力稳步提升”等建设目标，以及“深入推进农村危房改造、城市老旧小区改造等工程，加强隐患治理和抗震加固工作，提升安全性能”等主要任务。

2018年10月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，研究提高我国自然灾害防治能力等问题。会议指出要推动建设若干重点工程即包括“实施地震易发区房屋设施加固工程，提高抗震防灾能力”。

当前，我国城市老旧楼房抗震性能不足且老旧小区宜居性差等问题，是住房领域实现全面小康社会目标的短板之一。结合各地区实际情况，制定合理可行的抗震加固改造支持政策，尤为紧迫且意义重大。2017年，住建部在厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会，提出要探索城市老旧小区改造新体制机制，按照“谁受益、谁出资”原则，居民、市场、政府等多方共同筹措资金，为全国提供可复制、可推广的经验。

我国城市老旧小区概况及早期的加固工作

图1 北京市朝阳区农光里（建于20世纪70年代）

图2 北京市朝阳区新源西里（建于20世纪60年代）

我国于20世纪50—80年代建造了大量砌体结构多层住宅楼（图1、图2）以及少量的钢筋混凝土框架结构住宅楼。受限于当时对结构抗震设计的认知水平及国家经济条件等因素，这些建筑在设计和建造时，没有充分考虑地震作用，大多仅仅考虑了重力荷载作用。据北京市建筑设计研究院对建于20世纪70年代末的老旧小区砌体结构住宅楼鉴定结果，结构中粘土砖与砂浆的强度普遍较低，且未设置（足够的）圈梁和构造柱，并存在结构受力构件开裂及损坏，部分楼体有不均匀沉降等现象。如破坏性地震来临，结构安全将无法得到保障。

另外，老旧小区在宜居性方面也存在诸多问题，包括：1）建筑节能性差，墙体、屋面无保温隔热措施，门窗老旧破损；2）基础设施陈旧，给排水管网老化，热力、配电、燃气等管线规划落后以及公共消防设施不足；3）居住环境质量差，小区内私搭乱建现象严重，环卫设施配套不到位，绿化面积不足等。这些情况严重影响了老旧小区内居民的生活质量。

自20世纪70年代，北京市已开始有计划地推动抗震加固工作。1975年海城地震后，市政府设立了抗震办公室，负责房屋建筑和生命线工程抗震加固的组织实施和日常管理维护工作。唐山地震后，北京市用了15年时间，共对2600万平方米的各类建筑开展了抗震加固（主要采用外加圈梁-构造柱方案）。抗震办在其中发挥了重要作用，抗震加固资金主要来源于每年的中央财政补贴。这一时期的工作，为后续老旧小区抗震加固改造工程的顺利实施积累了宝贵经验。

北京市老旧小区外套式加固改造工程实践

我国各地开展的居住建筑（老旧小区）抗震加固改造项目均属于公益性、非营利性惠民工程，其中尤以北京市的相关工作颇具典型性，成效显著、反响热烈，其工作经验具有重要参考意义。

北京市住建委于2011年2月向市政府办公厅报送《关于提请成立北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作领导小组的请示》。2011年7月，北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作领导小组召开第一次全体会议，标志着北京市老旧小区抗震加固改造综合整治工作正式开始。北京市人大出台《北京市实施防震减灾法规定》，从政策和法规层面提供有力支持。市住建委会同发展改革、财政、国土、规划、市政市容等相关部门，积极研究政策，围绕房屋加固改造技术路线、招投标、质量安全管理、资金支持等方面，下发相关文件，基本解决了抗震加固改造工作中遇到的政策和制度方面的障碍，极大加快了综合改造前期准备工作进程。

图3 外套加固预制构件的吊装定位

此次老旧小区综合改造在抗震加固方面采用外套式加固技术（图3），同时进行外墙保温、增设坡屋顶、室内上下水主管线改造、燃气管线更新、更换节能门窗、供暖热计量以及楼体外立面粉饰、建筑物周边管线恢复、架空线规整入地、小区道路铺装硬化等内容。经费模式采用1+1形式，即由北京市级财政出资50%，各区县财政出资50%，小区业主基本不需要承担改造费用。

改造工程自朝阳区两处试点项目率先启动，截至2017年年底，在5年时间内，北京市共完成老旧小区抗震加固改造建筑面积200多万平方米，本阶段工作已按当初制定的时间节点完美收官。

抗震加固改造工程始终坚持“质量最好、群众最满意”的民生工程要求，老旧小区经加固改造后，楼体满足北京市抗震设防8度的要求，房屋结构安全性明显提高；采用的外套式加固方案，每户增加建筑面积8～15m2（图4）；冬季室内温度可提高3～4℃，顶楼住户夏季室温过高的现象有效缓解，小区整体面貌焕然一新，居住品质得到大幅提升（图5、图6）。在实际调研走访过程中，受访居民均表示“改造前有反对的，改造后都满意”，纷纷称赞“是给老百姓办了大实事”。与此同时，也需认识到老旧小区公益性抗震加固的模式，由政府主导出资、组织推动，政府财政压力很大，易产生资金缺口，可持续性较差，较难在全国范围内推广。

图4 每户建筑面积增加示意图（灰色示意增加部分）

图5 北京市老旧小区抗震加固改造效果图

图6 北京市西城区黑窑厂小区抗震加固改造

国外居住建筑抗震加固改造支持政策

据统计，全球平均每年发生5级以上强烈地震约1000次，建筑抗震加固工作也是世界各国政府面临的一项重大任务。本节选取美国、欧洲（意大利）和日本现行的建筑抗震加固支持政策进行简述，以供参考借鉴。

（一）美国

在美国加州等许多地区，房屋抗震加固改造项目所需费用通常由业主自行承担，政府一般通过协助贷款以及减免部分税收的方式进行支持。

关于协助贷款，加州政府针对住宅业主推出了多种支持方案，例如“CalCAP（California Capital缩写）地震安全融资计划”通过向借贷方提供贷款损失准备金，帮助加州的住宅业主在房屋抗震安全改造过程中进行融资，以提高结构抵御地震灾害的能力。项目由“加州污染控制融资局”（CPCFA，California Pollution Control Financing Authority缩写）进行管理，该机构由加州政府财政主要官员负责。

住宅业主如申请该项目，需取得当地建筑鉴定机构开具的危险建筑以及在大震中有倒塌风险的相关证明，并预先进行工程费用估算。业主最高可申请25万美元贷款，同时必须将之用于位于加州地区的与住宅抗震性能提升改造相关方面的支出，期限10年。

（二）意大利

意大利政府主要通过减免房屋业主的个人所得税进行支持。政府按结构实际抗震性能将住宅类建筑分为8个等级，并鼓励业主尽可能多地提高拟加固房屋建筑的抗震等级，支持力度与提升等级数成正比。支持年限一般为5年，每月最高可少缴23%的税费，用于抵扣工程费用。政府支持力度也与缴税能力有关，如5年的缴税额不足以达到支持额度，则失去了享受剩余部分支持的权利。

（三）日本

日本政府通常是以提供低息贷款和减免税的方式对业主房屋抗震加固进行支持。具体方式如下：

1. 面向两类产权形式的住宅提供低息贷款：

（1）面向独栋建筑：

贷款额度：1000万日元（最高承担住宅建筑工程费用的80%）；

利息：还贷期限在10年以内的，利息为0.59%；还贷期限在10～20年的，利息稍高，为0.90%；

担保人：不需要担保人。

（2）面向群体居住公寓：

贷款额度：500万日元/户（最高承担工程费用的80%）；

利息：还款期限为10年，利息0.30%（自2017年4月3日起）；

担保人：需要担保人。

2. 面向业主减免税收：

日本政府还通过减免所得税、固定资产税及法人税等对住宅建筑抗震加固改造提供支持，例如在2021年年底前进行住宅加固的，所得税可减免10%（最高25万日元）。

关于引入社会资本的思考

城市轨道交通建设在改善交通状况、提升城市形象的同时，也令各地政府承受着巨大的经济压力，如建设资金缺口巨大，运营后也常常依靠财政支持。此情况与国内老旧小区抗震加固资金缺口问题颇为相似。香港铁路有限公司（Mass Transit Railway，简写作MTR，以下简称“港铁”）的列车准点度、可靠度均超过99.9%，且从1996年开始盈利，是全球少数能实现盈利的城市地铁公司之一。对公开报道进行统计，包括北京、南京、广州、厦门、长春等城市都曾提出要学习港铁的运营模式。分析其持续盈利的因素，包括：1）“地铁+物业”模式；2）票价收入；3）与历届香港政府的良好合作关系。对应到老旧小区抗震加固改造，可广义地理解为1）社会资本的投入与运营；2）业主自行承担部分支出；3）政府部门的政策支持。

对上述国家和地区的做法加以借鉴，为推动抗震性能差的老旧小区改造工作，在符合物权法及物业管理条例相关规定前提下，类似国有建设用地挂牌，地方政府可尝试与具备资质及信誉可靠的社会资本进行合作，以一处或相毗邻的几处老旧小区为单位进行整体开发。国内老旧小区通常具有地理位置优越、交通出行便利、缺乏统一规划的配套设施、自发形成占道经营市场（可进行退路进厅改造）等特点，均为配套商业开发的有利条件，具有很大提升空间。可引导大型（地产）企业承担居住类建筑抗震加固的部分费用，企业通过配套物业开发（含销售型物业和持有型物业，用于地产、中小型商业、广告、教育等）重点面向小区内部及邻近区域居民获取收益。

进一步完善相关支持政策的建议

随着我国经济发展进入新常态，经济开始由高速增长阶段逐步转向高质量发展阶段。近年来，全国二手房交易量大幅增长。2017年起，北京、上海、深圳等30余座大中型城市二手房交易量已超过新房交易量。未来，既有建筑的加固改造将成为国内建筑性能提升的主要方式，建筑加固改造工作已上升至政治性的高度。以下将从两个方面提出相关建议。

（一）加固工作总体原则

1.对不满足抗震要求的老旧住宅小区，依据实际情况，客观评估抗震加固与拆除新建两类方案的经济可行性，杜绝政绩工程、形象工程；

2.抗震加固改造工程要坚持政府统筹，加强各职能部门政策协同性；基于程序合法性（包括物权法、建筑法、城市规划法、房地产管理法等）前提，以市场化机制为主导，鼓励政府、房地产开发企业、银行、业主四方主体共同完成；

3.实行“谁受益，谁出资”原则，从政府财政、社会资本、业主、银行（信贷机构）等多元化渠道筹措资金，考虑使用住宅专项维修资金；

4.根据政策条件（如首都地区）、历史因素、社会因素和经济发展水平等，全国范围内应因地制宜，各省份自主推出较灵活的支持政策；

5.坚持突出重点，针对区域地震设防烈度、房屋抗震安全性能、房屋使用性质及人员稠密程度等指标，遴选最具危险性与工作紧迫性的老旧住宅小区，先期进行抗震加固改造。属本类情况的，由专项资金重点支持；

6.普及和加强房屋抗震安全的宣传教育工作，推动建筑抗震（韧性）评级体系的建立，公示房屋抗震安全性能，引导民众完成从“政府要我进行抗震加固”到“我要进行抗震加固”的思想转变。

（二）关于业主的参与

1.从工程技术、业主积极性、施工干扰以及宏观经济等角度，实行一揽子考虑，将结构抗震加固、节能改造和小区环境整治提升等项目同步进行，增加建筑加固改造工作效果的显示度，使业主直观感受到加固改造工作带来的益处；

2.在老旧小区中，高龄业主占比很大，上下楼出行不便，对电梯的需求很大（图7），同时也常常是工作推动的难点（身体原因的搬迁困难、经济困难、思想工作等）。因此，将加梯工作与抗震加固工作统一进行，将有利于工作推进；

3.采用外套式抗震加固方案，改造后每户室内可增加8～15m2。如能通过政策支持，将增加的建筑面积计入业主房本，而由业主承担加固工程的部分成本费用，尤其对于经济发展水平较高地区，考虑当地房价，房屋显著增值，业主将具有较高的积极性；

4.可探讨将抗震加固改造按科目、等级、方案组合成几类不同“套餐”，由拟改造的老旧小区业主们自行沟通协调、自主申报，政府推动加以实施，最大可能地调动居民群众的积极性与自主能动性；

图7 北京市老旧小区（清华大学家属楼）增加电梯

5.借鉴美、欧、日等国家和地区，从减免税收如房产税（可随我国房产税一同实行）和个人所得税角度制定鼓励政策；

6.在加固改造期间，为搬迁业主提供租房资金补贴或在附近统一提供能保障基本生活所需的住宿条件，将有效降低工作阻力；

7.随着经济条件的改善，业主在室内装修方面费用所占比例越来越大。加固改造过程中，因室内结构改变及施工过程造成的室内装修损坏，是业主关注的一个重要方面。该问题是工作推动的难点，可采取补贴资金或统一装修的方式加以支持；

8.要充分发挥基层政府部门（街道办事处）的优势和作用，做通群众（业主）的思想工作；

9.将“抗震危房”定义写入相关法规和条例，从更多数业主生命财产安全角度出发，对于无充分原因坚持反对房屋加固者，考虑在政策和法规层面，对其房屋使用进行约束。

致谢

感谢北京市建筑设计研究院有限公司复杂结构研究院苗启松院长和北京筑福建筑科学研究院有限责任公司鞠树森院长为相关研究提供了大量技术资料。