京津冀建设世界级城市群的发展阶段与对策研究

◎文/金 鹿 王 琤

一、京津冀世界级城市群建设背景

城市群是世界范围内城市化进程进入较高阶段的必然产物，城市化水平较高、城市密度越来越大，将形成一定空间区域范围内数十个城市聚集而成的“族群化”发展格局。世界级城市群是基于全球化和城市化两大核心动力所形成的城市发展现象。目前，我国仅长三角城市群为全球公认的六大世界级城市群之一。在世界经济中心逐步向亚太地区转移的过程中，中国需要进一步培育京津冀、粤港澳、长三角等多个世界级城市群支撑世界经济重心转移。

2014年中共中央国务院印发 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》首次提出建设京津冀城市群，将“以建设世界级城市群为目标”；2015年《京津冀协同发展规划纲要》明确京津冀协同发展的4个功能定位 “以首都为核心的世界级城市群”居首；2017年中共中央国务院关于对 《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复中再次明确：发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群。

二、京津冀城市群发展现状

京津冀以全国2.3%的国土面积，承载了全国8%的人口，贡献了全国9.23%的国内生产总值。全国有25%的外商直接投资落地这一区域，研发经费支出占全国15%。京津冀城市群是我国重要的政治、经济、文化、科技创新和国际交往中心，随着世界级城市群的建设将在协调国际分工、引领“一带一路”发展中发挥举足轻重的作用。

（一）京津冀城市群形成了以产业结构服务化为导向的区域产业体系

从京津冀城市群整体的三次产业GDP构成来看，近五年京津冀产业结构变动趋势为第三产业比重缓慢上升，第二产业和第一产业比重略有下降，但总体结构变动微小，京津冀城市群总体经济结构呈现“三、二、一”的分布形态，京津冀城市群产业结构由工业主导型经济向服务主导型经济逐步转变，服务业优势日益凸显。与珠三角、长三角相比，京津冀显著呈现出工业占比偏低的状态，交通运输、仓储和邮政业，以及金融业则略高于其他地区，服务化特征显著。而在京津冀城市群总体产业结构服务化的同时，从区域内三个地区各自的产业结构来看，产业结构格局却与总体分布不太相同，北京产业服务化特征更为突出。2016年北京第三产业比重达到80.23%，并呈明显的高端化趋势，第二产业占比仅为19.26%，形成了以第三产业服务业为绝对主导，第二产业辅助发展的较为高级的现代城市产业结构。天津第二产业和第三产业经济发展较为均衡，第二、三产业的产值贡献率分别为42.33%和56.43%，经济呈现出工业和服务业齐头并进的双轮驱动模式。河北的产业结构呈现“二、三、一”的产业梯形分布，分别占比52.16%，35.47%和12.37%，即以工业生产为主导，服务业辅助发展的状态（见表1）。

表1 国内相关城市及城市群产业数据比较 单位：亿元

（二）京津冀城市群是全国人才智力资源最密集的区域

从人口规模特征看，京津冀现有常住人口1.11亿人 （北京2170万人，天津1546万人，河北7425万人），占全国人口比重基本保持在8%左右，京津冀城市群是我国人口分布最为密集的特大城市群之一，区域内人口总量稳步增长，自然增长进入减速阶段，京津人口以迁移增长为主，河北以自然增长为主。近五年，随着区域人口调控政策的推进，人口呈现有序迁移态势，区域人口布局与人口结构均有所优化（见表 2）。

从人口结构特征看，京津冀城市群常住人口中，以15岁～64岁的劳动适龄人口所占比重最大，2016年，劳动适龄人口占比72.92%，略高出全国平均水平72.51%，劳动力资源相对密集；从人口抚养比看，2016年京津冀城市群少年儿童与老年人口的总抚养比33.14%，低于全国平均水平37.91%，处于抚养人口比重较低的人口红利期（见表 3）。

从人口城乡结构看，近五年，京津冀城市群城镇人口持续保持增长态势，但城镇人口增长率呈现逐年降低态势，2016年城镇人口增长率为63.88%，高于全国平均水平57.35%，城镇化进程趋于平缓。从城市群内部差异看，北京、天津与河北的城镇化水平差异显著，北京、天津城镇人口比重分别为86.50%和82.93%，但河北城镇化率仅为53.32%，低于区域和全国平均水平。

从高端人才聚集看，截至2016年末，京津冀城市群聚集人才资源1300多万人，汇集了2/3以上的两院院士，是全国人才智力资源最密集的区域。人才资源总量上，北京615万人，天津255万人，河北780万人；人才占常住人口的比例分别为28.3%、16.5%、10.5%。 专业技术人才，北京303万人，天津139万人，河北191.5万人；高技能人才，北京91.7万人，天津49.1万人，河北115万人。高层次人才分布上，两院院士，北京750人，天津36人，河北15人，国家“千人计划”专家，北京1486人（不含中科院系统），天津161人，河北36人。

表2 京津冀地区人口规模

表3 京津冀地区人口年龄构成

（三）京津冀城市群是全国乃至世界罕见的科技创新资源聚集地

在科技投入方面，2015年北京科学研究与试验发展（R＆D）经费支出1367.5亿元，天津与河北分别为496.2亿元和340亿元，北京的研发投入相当于天津的2.76倍、河北的4倍。

在科技成果产出方面，2015年北京专利申请量与授权量分别为15.63万件和9.40万件，其中发明专利申请量与授权量分别为8.89万件和3.53万件。全年共签订各类技术合同72272项，技术合同成交总额3452.6亿元。2015年天津全年受理专利申请8万件，其中发明专利2.85万件；专利授权3.73万件，其中发明专利4624件；年末有效专利10.38万件，其中发明专利1.85万件。拥有国家重点实验室12个，国家部委级重点实验室49个，国家级工程（技术）研究中心36个，国家级企业技术中心45个。全年签订技术合同12590项，合同成交额539.18亿元，技术交易额418.35亿元。2015年河北省建设省级及以上企业技术中心481家、工程技术研究中心231家、重点实验室105家。全年专利申请受理量4.41万件，授权量3.01万件；有效发明专利1.23万件。

从教育资源发展水平看，京津冀地区，尤其是北京和天津科教资源密集，国内独一无二。北京是全国最大的教育中心、科学技术研究基地，科研院所360家，居全国第一，著名高校密集，全市每年获国家奖励的成果占全国的三分之一；天津在我国的职业教育发展中扮演着改革先行者的角色、河北在基础教育均衡发展的特色方面也积累了一些独特的经验。在高等教育方面，京津冀的优质高等教育资源份量远远超过了经济总量在全国的份量，在高等教育资源分布方面，京津冀共有普通高校262所，其中北京91所，天津55所，河北118所。从2017年入选双一流工程建设高校分布看，北京 “双一流”建设高校31所，天津 5所，河北1所。

（四）京津冀城市群基础设施建设一定程度上已达到互联互通、共建共享条件

京津冀城市群基础设施建设一体化包括区际交通、通信、水利、能源等重大基础设施建设方面的互联互通与共建共享。通过网络化、智能化的综合交通运输网络体系，可靠性、安全性、经济性强的电力生产与供应网络体系，数字化、宽带化、综合化的信息基础设施网络，以及完备的防洪、除涝、抗旱、供水水利基础设施网络支撑城市群内产业一体化、市场一体化和城乡一体化进程。

从交通基础设施看，目前，京津冀城市群已逐步形成了以轨道交通为骨干、公路为基础、航空运输相配合、港口协同为支撑的“一环、六放射、四纵、四横、十三航、四港”综合交通运输网络。近三年，交通运输基础设施建设成效显著，在轨道交通运输方面，成立京津冀城际铁路投资有限公司，环北京城际铁路、京唐城际铁路、京滨城际铁路等多条高铁线路开工建设，京津冀轨道交通里程将由2005年的710公里上升至2020年的1333公里；在公路运输方面，京津冀区域内800公里的 “断头路”、“瓶颈路”基本打通。在航空运输方面，《推进京津冀民航协同发展实施意见》发布，北京国际航空枢纽、天津航空物流中心以及石家庄机场低成本航空运营发展路径清晰，随着北京新机场投入使用，“三地四场”机场群协同效率将进一步提升。在港口运输方面，《加快推进津冀港口协同发展工作方案（2017—2020 年）》 出台，天津港集装箱干线枢纽港与河北港口支线与内贸运输错位发展、有效互动。

从信息通讯基础设施看，京津冀城市群大容量高速传输网建设，通讯同局同城同价，计算机网络互联互通互享，覆盖面广、功能强大、用户种类多样的信息化体系初步形成。京津冀区域内5G规模组网工程已经开始。此外，天津滨海高新区管委会与国科量子通信网络有限公司、神州数码信息服务股份有限公司和科大国盾量子技术股份有限公司签署战略合作框架协议，推动“量子保密通信金融认证联合实验室”、“京津冀一体化”量子CA一证通系统、“天津市量子应用研发公共服务平台”建设。未来，将在城市群内形成量子保密通信骨干网及城域网。

（五）京津冀城市群生态环境率先实现协同治理格局

2010年以来，以雾霾天气为代表的大气污染问题成为京津冀区域生态环境的核心问题，生态环境治理成为率先协同的领域。为了扩大京津冀城市群环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，三年来，京津冀三省市加快打破行政区域限制，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制，推进生态环境的联防联治，取得了明显进展。

从大气环境治理看，近三年来京津冀城市群重点开展了联防联控环境污染，建立了一体化的环境准入和退出机制，制定了《京津冀大气污染防治方案》，并将山东、河南毗邻河北部分区域纳入京津冀大气污染防治范围。同时支持张承地区开展生态保护和修复，北京、天津和河北三省市制定了2015—2017年植树造林实施方案。京津冀全年雾霾天气由2013年的超过100天下降为2017年的42.3天，平均PM2.5浓度较2013年降低38.7%。

从水环境治理看，京津冀城市群资源性缺水与水质性缺水并存，京津冀地区平均水资源总量仅相当于全国人均水资源量的5%～13%；京津冀地区所在海河流域在全国河流地表水水系中水质最差，劣V类水占比在全国主要流域中最高。近三年，三地联手建设京津冀生态环境支撑区，建立密云水库水源涵养区生态补偿机制、联手治理永定河、京津保平原生态过渡带完成造林绿化81万亩，保廊沧与京津绿屏相连、绿廊相通一体化生态格局逐渐形成。

三、京津冀城市群存在的问题

（一）内部城镇化发展失衡，没有形成合理梯度的城镇体系

京津冀城市群内部呈现出以北京、天津两个超大城市为地区城镇体系核心，河北省各城市梯度分布的多层次城镇体系。京津冀城市群包括超大城市2个，无特大城市，I型大城市3个，Ⅱ型大城市4个，中等城市21个，I型小城市2个，Ⅱ型小城市1个。整体而言，京津冀城市群内北京和天津的核心地位突出，核心城市的规模远高于河北省的省会石家庄市和副中心唐山市。与长三角城市群已经形成了多核共振的空间格局相比，京津冀城市群目前发育程度较低、城市群内部大城市病与周边贫困带并存、空间密度与经济发展水平落差大、虹吸效应大于协同效应的发展不平衡不充分问题是形成现有的城镇体系的重要原因。

（二）三地产业技术梯度差明显，缺乏深层次分工协作

从产业结构上来看，2016年北京第三产业比重已 经 达 到 80.23% ，2017、2018年均稳步增长，呈明显高端化趋势，而天津、河北第二产业比重仍在一半左右；综合第三产业发展比重和城镇化率来看，北京已进入后工业化阶段，天津处于工业化阶段后期，而河北尚处于工业化阶段中期。从主导产业看，北京第三产业比重较高，已经步入以服务经济为主导的阶段；天津第二产业占主导，天津在技术资金密集型的研发制造业发展方面具有优势；河北第二产业占主导，且以资金、资源密集型产业为主。而且第一产业依然占有重要的地位。从产业和技术梯度看，依据联合国工业发展组织（UNIDO）提出的产业结构相似系数来测算京津冀三地高技术产业结构相似度，京津两地高技术制造业产业相似度为0.67；京冀两地产业相似度为0.55；津冀两地产业相似度为0.43。由此可见京津居于高梯度，河北居低梯度。京津两地高新技术产业相似度稍高，而京冀、津冀的相似度稍低。但从分行业比较，京津、京冀和津冀之间存在不同的梯度差异。三地之间的产业间存在的梯度差异，导致京津冀三地产业不能形成竞争合作优势。

（三）人口空间分布极化严重，人口资源环境关系紧张

城市群内人口不断向北京和天津两个核心城市集聚，京津冀人口空间分布不均衡问题突出。2006—2016年，北京人口占城市群总人口的比重从16.54%上升至19.39%，天津从11.25%上升至 13.94%，河北则从72.2%下降为66.67%。从增量人口来看，京津冀城市群10年间共增长1651万人，北京吸纳了其中的35.72%，天津吸纳了29.50%，河北只吸纳了34.64%，人口空间分布不均衡加剧。据相关研究显示，京津冀城市群平均每创造一美元消耗的能源是美国的近五倍，是日本的十余倍。资源供需矛盾已经成为制约京津冀城市群经济发展的瓶颈因素（见表 4）。

（四）区域科技资源分布不均，创新要素流动不畅

京津冀城市群在科技资源上存在极大差异，缺乏空间统一配置。京津冀三地的创新资源主要包括以人才、技术、资金、信息、机器设备等为主的创新要素资源；以及以企业、研发机构、大专院校等为主的创新主体资源。流动是创新资源配置最主要的方式，而北京对天津和河北省的虹吸作用非常明显。以人才为例，北京大专以上学历人才是天津的1.5倍，河北的1.7倍。其中北京本科以上学历是天津的3倍，河北的1.5倍。在高层次人才分布方面，北京在地两院院士750人，是天津的21倍，河北的50倍；从国家“千人计划”专家来看，北京为1486人，是天津的9倍，河北的41倍；从人才载体建设分布来看，“211”全国重点高校北京有26所，天津4所，河北3所；国家级重点学科北京有262个，是天津的7.4倍，河北仅有16个重点学科。北京普通高校生师比结构最优，而河北普通高校生师比、在校研究生数等指标均不及全国平均水平。从三地企业的分布来看，依据《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2016）》的调查，三地企业实力差距巨大，北京企业实力远高于津冀两地企业。在对京津冀三地44个市区县的综合测评中，北京的企业实力、企业活力和企业创新力，占据前10名中的7席。天津仅滨海新区和武清区进入前10名。企业实力方面，天津9个区县落入后10位。河北企业发展水平则处于中游，企业创新能力较弱。

表4 京津冀城市群规模结构

四、京津冀城市群发展阶段判定

城市群是在特定地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化交通工具和综合运输网络，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市 “集合体”。

从城市群演化的地域结构特点来看，可将城市群发展阶段划分为：中心城市形成阶段、城市群组接阶段、城市群交融协同发展阶段、城市群一体化稳定阶段和再都市化阶段。

从协同论视角出发，在城市群发展环境中，各个城市子系统间存在着相互影响、相互合作、相互干扰和制约的非线性关系。由多个城市组成的城市群系统，由于城市子系统的相互作用和协作，呈现出某种程度的协同规律性。我国城市群研究领域的知名学者方创琳教授引入了协同度的度量概念，按照协同度的大小，将城市群按照协同发展阶段划分为协助阶段、协作阶段、协调阶段、协合阶段、协同阶段、协振阶段、一体化阶段和同城化阶段共8大阶段（见表5）。

基于城市群演化的地域结构特点以及协同发展机理，结合世界级城市群指标体系中与空间结构、经济发展、人口特征、基础设施建设、协同度相关等关键性指标数据，综合判定，目前，京津冀城市群处于城市群交融协同发展阶段，具体为协同向协振跃升阶段。

从京津冀城市群空间结构特点来看，目前，城市群内部呈现出“北京、天津”为双核，河北各城市包围的城镇体系圈层结构。围绕京津城市走廊，保定、廊坊等周边城市与京津两市联系不断加强，但是中心城市区域与周围地区没有梯度缓坡，城镇体系存在断层，京津两市（特别是北京）依靠集聚效应和循环累积效应从周边地区吸引了大量的资源和人口，还处于典型的中心—外围模式。

从经济特征看，无论从中央政策导向还是产业界实践看，“北京研发—天津转化—河北产业化”的城市群产业发展共识基本形成；高企互认、跨区域市场主体组建、跨区域产业投资基金建设等举措，推动制约生产要素自由流动的行政性壁垒不断打破；京津冀以大数据产业（新兴产业）为切入点探索产业创新共同体建设，实现增量产业资源的差异化发展、链条上下游协同发展；但是从产业结构上来看，2016年北京第三产业比重达到80.23%，呈明显高端化趋势，而天津、河北第二产业比重仍在一半左右；三地存在明显的产业和技术梯度。

表5 京津冀城市群发展阶段分析

从人口特征看，北京、天津城镇人口比重分别为86.50%和82.93%，但河北城镇化率仅为53.32%，低于区域和全国平均水平。北京服务业吸纳就业人员占就业人口比重超过80%。

从基础设施建设看，京津冀城市群已逐步形成了以轨道交通为骨干、公路为基础、航空运输相配合、港口协同为支撑的“一环、六放射、四纵、四横、十三航、四港”综合交通运输网络。特别是在轨道交通建设方面，到2020年，将建成京张城际铁路、首都机场至新机场城际铁路等10条城际铁路，形成以北京为中心、覆盖周边50公里至70公里半径范围的1小时轨道交通圈。

五、京津冀建设世界级城市群的对策建议

京津冀城市群处于城市群交融协同发展阶段，由协同向协振跃升的关键时期。在这一时期，构建京津冀世界级城市群发展，应在抓产业布局、补环境短板、构城镇网络三个方面精准发力，以北京科技创新中心建设为带动，在技术创新方面集中发力，建立区域共享机制，积极推动研发配套、新产业配套，设计新产业模式、融入新供应链；充分利用天津已有的产业基础承接好北京创新技术产业转化，打造全国先进制造研发基地；围绕创新发展着力提升河北的基础设施条件和生态人文环境，以新型城镇化和城乡统筹为主要路径，打造产业转型升级试验区，同时以服务首都功能为核心，打造环首都文旅休闲基地。

（一）以产业协同发展为核心促区域协同

明确城市与产业的关系，构建京津冀城市群产业供应链。天津地区在经过多年的产业环境培育和政策高地建设的基础上，已经形成了承接北京创新产业转化和生产的基础，并且产业承载力较为充足，交通等基础设施保障相对完善，与北京首都的通达性较为便利。因此在近期，天津将最有条件作为承接北京研发设计在转化和生产环节的主要区域，从而提升天津地区的产业竞争力和聚集度，打造全国先进制造研发基地。而整个河北的重点应该主要是作为围绕首都功能的服务腹地，围绕首都“全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心”的定位，针对首都聚集的产业、业态、人员的特性和需求，打造环首都生活服务、生态休闲、文旅体验区域，作为首都城市呼吸空间拓展区，并在交通基础设施改善和生活生态环境品质提升的基础上，逐步吸引相关产业转移，真正实现产业升级转型发展。

推动产业协同创新，建立世界级创新中心。突破行业、地区界限，构建京津冀产业协同创新网络，以最大限度来实现创新要素的整合。借鉴国际经验，一方面有效整合京津冀地区的创新要素，各类企业、高校、科研院所、政府、科技中介等都要纳入到创新体系；另一方面构建创新环境，包括鼓励创新的文化、鼓励创新的政策、推动技术改革浪潮等。各项创新要素在创新环境中进行知识、技术、成果等交换和交流，形成开放的创新体系，最终将京津冀打造成为世界级创新中心和世界级产业协同创新体。

摆正政府和市场的关系，形成健康的市场机制。转变思想、下定决心，纠正在整个京津冀地区因追求短期利益而造成的产业失衡现状。协同不同区域之间的利益之争、空间布局以及产业结构调整的重点和方向，引导产业升级，加快创新孵化器的构建，加强政企间的沟通，顺应市场和企业的发展趋势。

（二）集中力量补齐生态人文短板

生态环境问题是制约京津冀协同发展的重要因素之一。河北已然成为环保问题的重灾区，且内环京津两大直辖市这种特殊的地理位置决定了河北生态环境建设不仅关系着河北自身的可持续发展，也关系着京津地区的经济社会的可持续发展。因此集中力量补齐河北的生态人文短板是实现京津冀协同发展的必经之路。

不断推进产业结构优化升级。河北产业结构偏重，钢铁、化工、建材等传统工业在经济结构中占主导地位。偏重的产业结构和落后的生产治污工艺造成了污染物排放量大的基本特征，给污染减排带来巨大压力。应积极借助京津产业向外转移的有利契机，找准切入点，不断推进产业结构优化升级，形成产城互动、区域联动的产业发展新格局。

有序推进能源结构优化。京津冀区域整体能源结构偏重、污染严重、节能减排压力巨大，且资源不足，消费缺口严重，而河北是全国第二大煤炭消费省，相关问题更加突出。京津冀需要有序推进能源结构的优化，建设整个区域安全、高效、节约的能源保障体系。

全面开展生态环境修复。京津冀区域生态格局实际是河北广袤的生态空间环抱着京津两座特大型城市。在生态环境保护与建设中，应坚持河北生态环境支撑区的定位，积极协调京津，统筹区域主要生态功能区布局，增加生态系统的连续性，构建京津冀区域生态安全格局。

（三）瞄准关键要素构建合理的城镇体系

优化人口空间分布，改善人口资源环境关系。人是城镇化的核心，是出发点和归宿点，也是最活跃最关键的生产要素。而京津冀区域人口空间结构极其不均衡，人口大多集中在北京和天津。京津冀城市群拥有北京和天津两个超大城市，却没有人口在500万到1000万的特大城市。因此需要优化人口空间分布结构。

推进科技资源共享，改善科技资源分布不均状况。一是推进顶层设计，加强以共享为核心的制度建设。二是建设京津冀区域协同创新平台。三是探索京津冀多元化合作模式。四是营造京津冀协同创新的市场环境基础。五是建立有效的激励机制，提高资源共享效率。

集中力量完善河北省基础设施建设。河北需要在京津冀城市群区域内建成完全服务于北京、天津两个超级大城市的合理化的城镇体系，通过建立地区性生产综合体，提供工业发展基础，并综合开发高速交通线网，加强区内联系。合理安排行政、文化、科技中心；均衡布置生活、娱乐、旅游、医疗服务设施；在此基础上形成以综合职能城市为中心并与各种专业化城镇相结合的城镇群。