住房公积金的属性争论与再思考
2019-11-12陈峰
陈 峰
一、问题的提出
住房公积金制度存续的关键之一是资金筹集的可持续性。要实现资金的可持续性，筹集资金的制度安排不仅需要合法，还需合理，即持续资金缴存具有厚实的法理基础。当前，企业及其职工缴交公积金是资金筹集的唯一途径，是一种强制性的制度安排，国务院颁布的行政法规《住房公积金管理条例》确立了制度的合法性。然而，随着制度运行的深入，制度运行日益偏离大众预期，尤其是缴交环节的公平性问题日益突出，使得制度正逐步丧失其存续的法理基础，人们纷纷质疑制度存续的合理性与强制性，废弃的呼声日益高涨。公积金作为强制性制度，其主体为国家或政府，强制的对象为企业和职工，公积金则为强制的具体媒介。国家强制企业和职工缴交住房公积金是否具有法理基础，不仅需要明确国家干预市场微观主体的边界范围，更为重要的是，应厘清强制对象与强制媒介的属性关系，是否满足国家干预的前提。因此，应在国家干预的边界范围内，思考住房公积金与企业及职工之间的属性关系，即住房公积金的属性定位问题，这关系到制度资金来源及其可持续性，涉及制度存废这一根本性问题。
住房公积金的属性探讨，可追溯至20世纪90年代住房公积金制度在全国全面推广的阶段。这一时期，基于资金的来源视角，业界认为无论是职工缴交部分还是单位配缴部分，都是财政分配的结果，具有明显的财政属性；随着住房制度改革的推进，企业成为独立自主自负盈亏的缴交实体，个体也自主参与到劳动力市场竞争，上述观点对个体与企业的缴交部分因不具有解释力而被大部分人所抛弃。然而，公积金缴存主体大部分为国家机关事业单位和国有企业职工，使得公积金财政属性的观点依然是部分业界人士所持有的典型代表观点，尤其认为公积金增值部分应为政府财政所有。随着社会主义市场经济体制的建立与推进，住房公积金的属性问题并未得到解决，且在新的经济环境下，争论将另一主体——住房公积金管理中心纳入到讨论的视野中而产生了分化，争论主要从两个方面加以展开。一方面，是住房公积金管理中心归集的集合态公积金属性的探讨。显然，归集资金与管理中心之间的属性问题，在本质上是以公积金为媒介，反映的是公积金管理中心与缴交人群之间的关系，从根源上看是公积金管理中心的属性与定位问题，直接决定着住房公积金管理体制定位的问题。另一方面，是职工个体所拥有的住房公积金的属性探讨。职工与单位缴交的公积金都为职工个人所有，在法律上的属性已明确；但从资金来源角度或从劳动法视角看，公积金，尤其是单位缴交的部分，是否具有职工工资属性，还是类似于企业单位缴纳的养老保险，具有社会福利属性，抑或是单位给予职工的集体福利？各人有各人的观点，并未达成一致，这也成为当前住房公积金制度改革中的重要障碍之一。
由此可见，住房公积金属性争议从两个方面加以展开，前一争论实质是以公积金为媒介的公积金管理中心的属性与定位问题研究，我们将另外撰文进行探讨。从资金来源属性探讨公积金定位，直接涉及制度的公平性以及强制的合理性问题，进而关系到制度资金筹集的可持续性等根本性问题。因此，本文首先对住房公积金的基本属性争论进行深入剖析，然后对住房公积金属性再定位进行深入探讨，最后在基本属性定位的视角下探讨强制缴交参数的变革方向，以期促进制度资金筹集的可持续性。
二、住房公积金的属性争论与困境
住房公积金由两个部分组成，一是职工缴纳的住房公积金，二是职工所在单位为职工缴纳的住房公积金，两者共同属于职工个人所有。从《物权法》的角度看，职工个人缴纳部分和单位缴交部分都归职工个人所有，个人享有住房公积金所有权的法律属性是确定的。从《劳动合同法》的视角看，职工缴纳的部分为职工工资，属性也无争议；但在劳动法视角下，单位缴交部分的法律属性并未确定，成为各界争议的焦点。
(一)工资属性说与困境
住房公积金单位缴交部分是职工工资的属性说，是住房公积金属性说的主流观点。其支持的主要依据包含如下几个方面。第一，从住房分配制度改革的历程论证住房公积金具有工资属性。1994年国务院颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》第四条规定，“企业为职工缴纳的住房公积金，从企业提取的住房折旧和其他划转资金中解决，不足部分经财政部门核定，在成本、费用中列支”。由此可见，单位配比缴存部分是原来被压制的低工资，职工所失去的住房消费能力的返还与补偿, 其来源于原先住房实物分配的资金，仅仅在形态上从实物转化为货币，本质上具有工资属性。(曾筱清和翟彦杰，2006)第二，立足于马克思劳动力价值的住房工资理论为住房公积金的工资属性说奠定了较为坚实的理论基础。马克思主义劳动力价值论认为，劳动力价值由三个部分组成：一是维持劳动者自我生存所需生活资料的价值；二是劳动者抚养后代所需生活资料的价值；三是劳动者接受教育和培训所需的费用等。住房既是劳动者自身生存必不可少的生活资料，也是其繁衍后代所必不可少的生活资料。由此可见，住房费用是劳动力价值的必然构成部分；职工工资的住房消费部分，就是在历史条件下，由原来计划经济时代的住房实物分配形式，转变为职工及其单位为职工个人缴纳的住房公共积累基金形态，即住房公积金是社会主义市场经济条件下劳动力价值的必要组成部分，是个人工资的强制扣除与强制积累。(朱婷，2012)第三，部分地方法规也直接认可了公积金的工资属性。尽管在1991—2002年之间，以1991年《上海市住房公积金暂行办法》和1999年《住房公积金管理条例》(2002年修订)为代表的法规条例，中央和地方政府层面对住房公积金的属性问题采取了模糊化的方式进行处理，但1997年浙江省颁布的《住房公积金条例》第三条规定“职工个人缴存和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工工资性质，归职工个人所有”，表明在部分地方的法规层面认可了住房公积金的工资属性。
然而，公积金作为住房制度改革历程中的一个组成部分，随着住房制度改革的完成，公积金工资属性问题不得不面临如下基本困境：
第一，随着住房分配由实物分配向货币分配的成功转换，住房工资已纳入职工的货币工资中，制度强制性面临质疑。我国社会主义市场经济体制的初步建成意味着，产品价格与生产要素价格由市场机制决定；住房或劳动力，作为产品或生产要素中的一种，必然也由市场机制中的价值规律和供求机制决定。在这样的市场经济环境下，企业单位向其职工支付的货币工资就是劳动力工资，职工的劳动力工资使其能自主进入到市场，通过市场满足其各种消费，包括住房，即无需将工资区分为住房工资、食品工资……市场分配住房等各类生活资料的机制业已形成。此时，企业已不再需要为职工缴存公积金，住房消费已包含于其支付给职工的工资中，在这样的现实背景下论述单位缴交的公积金部分具有工资属性已毫无意义。因此，在市场经济体制下坚持住房公积金的工资属性，实质上是否定国家强制企业单位缴交公积金的合理性。由此而论，住房公积金已实现了职工住房的实物分配体制向货币化分配体制的成功转换，制度已完成其历史使命，没有继续存在的必要(周威、叶剑平，2009)。
第二，在假定强制缴存合理的前提下，现实情形下企业缴存公积金的逻辑演绎更像是企业福利。面对公积金历史使命业已完成，公积金已没有存续必要的论调，一个破解的方向是，市场经济体制下，住房工资对所有职工而言，是否已完全纳入到职工的货币工资中？一般而言，劳动力商品价格与普通商品一样也遵循市场供求规律，当劳动力市场供过于求时，如我国普通劳动力供给存在严重供给过剩，决定了劳动力商品价格将在较长一段时间内低于劳动力商品价值，即中低收入人群无法通过工资完全补偿其劳动力的再生产(高文，2015)。依此而论，对普通居民而言，住房工资依然没有完全纳入到职工的货币工资中，依然需要制度的强制性，强制单位与职工缴交住房公积金，维护普通居民或中低收入职工在住房工资方面的基本权益。此时，在理论上住房公积金工资属性问题就转化为：对住房工资已纳入到货币工资的中高收入人群而言，强制缴交的理由是什么？现实与上述逻辑演绎却完全相反，企业更愿意将住房公积金作为一种单位福利激励员工为企业创造更多利润，尤其是私营企业，常常主动为单位的中层及以上领导及技术骨干缴纳住房公积金，而对普通员工的住房公积金采取漏缴、少缴或不缴等各种方式加以规避；即使为单位所有员工缴交，利用缴存基数与缴交率设定的非刚性特性，采取缴存基数或缴存率的差异化设计，以减轻企业在缴纳住房公积金方面的负担。企业在公积金缴交方面的这种机制设计已成为社会贫富分化的加速器而为人所诟病。
(二)福利属性说与困境
住房公积金具有与养老保险等社会保障一样的福利属性。这可能是普通民众的基本认知，许多学者也是福利属性说的支持者。以福利理论作为住房公积金属性说的支撑理论，可以分为职工福利属性说和社会福利属性说两类。
职工福利属性说。住房制度改革前，我国一直施行“低工资、高福利”的收入分配体制，其间，国务院在1957年颁布《关于职工生活方面若干问题的指示》，标志着住房福利分配制度的正式建立，住房成为“依附于国营企业生产经营活动和政府财政投资的福利产品”。在此思想指导下，住房福利实际成为单位量力而行的职工福利或集体福利，企业可以根据自身经营状况以及自身偏好决定是否给予职工包括住房在内的福利、给予谁福利以及福利的多少等，这意味着住房实物分配从始至终并非用人单位应对职工承担的必要义务，而仅视为企业单位给予职工的集体福利。宋跃晋(2014)据此论证，住房公积金作为住房消费的货币实现形态，是替代住房实物分配，其基本性质在住房制度改革前后应不会发生改变，因此认为单位缴交住房公积金部分具有典型的职工福利属性。在这一语境下，具有职工福利属性的公积金是国家、单位与个人共同分担住房成本的具体实现形式，是单位住房建设资金转换为住房消费资金，住房福利从实物分配转换为货币分配的体制性变革。因此，职工福利论从分配体制变革以及资金流转变化的角度立论，在一定程度上是符合历史实际的表现形态的。
社会福利属性说。该立论的主张者认为，住房福利体制的改革是基于社会福利分配正义视角下的变革。计划经济体制下的住房实物分配在历史的实践中，通常与单位的经营状况以及占有公共资源等情况密切相关，且单位内身份与职位具有住房优先分配权，使得这一体制存在明显的分配不公问题。而住房公积金制度的建立，体现了国家在住房分配中的责任由委托单位直接建设提供的身份转变为建立包括住房公积金在内的各项制度并保障各项制度顺利运行的维护者；将住房公积金定性为社会福利属性，正是体现国家为破除计划经济体制下住房福利分配的身份限制，从而真正实现社会福利分配正义之内涵(李文静，2013)。在此语境下，国家是实施住房公积金制度的责任主体，而单位是为实现这一制度而被赋予缴交住房公积金的法定义务。显然，公积金社会福利属性论的支持者，是认同住房制度改革前的住房实物分配具有职工福利属性，但从住房分配公平性的改革目的看，是否定了制度建立后的住房货币分配具有职工福利属性；当然，其社会福利属性的主张为制度的强制性提供了较好的法理基础，是有利于制度存续的。
然而，从住房制度改革的历程以及公积金制度建立的目的等角度看，单位缴交公积金部分的单位福利属性与社会福利属性也面临许多难以克服的困境。
第一，公积金的单位福利属性论，除忽略住房分配体制改革的目的外，在很大程度上也与历史实际并不吻合。计划经济体制下，住房福利的实物配给，与粮票、布票的配给一样，是共产主义按需分配福利供给制的具体实现形式，体现着国家的意志与意识形态；计划体制下的单位作为国家的延伸，理论上是永续存在的单位(郑功成，2012)，对职工住房福利具有无限责任，最终将解决所有职工的住房问题。从这一角度而言，单位给予职工的住房福利，在理论上是以国家为最终责任主体的福利，具有社会福利的影子，与现代社会福利的差异是未通过国家法律法规形式给予确认。承认公积金职工福利属性论，实质上是认为公积金制度强制缴交特性一直缺乏法理基础；而随着市场经济的建立，对走向市场的国有企业，尤其是私营企业，政府更不应强制企业来主张职工住房的货币化福利。因此，公积金的职工福利属性是对制度历史的完全自我否定，也不利于当前公积金制度的有序健康发展。
第二，住房公积金的社会福利属性论扭曲了住房制度改革的主要目的，也无视住房改革过程中的各种理论准备。历史实践证明，以福利配给为主导的分配体制受益人群少，是一种最缺乏公平性的分配方式(吴立范、罗党论，2009)，是住房体制改革的重要原因；但缓解住房供应的绝对短缺与居民居住水平的严重下降，才是住房制度改革的根本目的；住房公积金制度的试点、推行与规范就是为了解决住房建设的资金来源问题，是促进住房改革顺利推进的重要配套制度。从住房改革历程看，是在关于住房的商品属性大争论中稳步推进的，认为住房消费应包含于国民收入的初次分配，承认劳动力价值，并相应提出了住房工资理论与修正的住房工资理论；而在计划或以计划为主导的经济体制下，职工工资不包括住房工资，或工资中的住房消费含量不足，以及住房价值高而需要与之相匹配的资金积累，终于促发了住房公积金制度在上海的诞生。李文静(2013)主张的社会福利论，很大程度上是无视历史条件下住房制度改革缘由中的主要矛盾，也否认了住房工资是劳动力再生产的重要组成部分。
第三，住房公积金定性于社会福利不利于公积金制度的存续，也不满足社会保障通常意义上的法理基础。将公积金属性界定为“以改善和提高社会成员住房质量为目标的社会福利”(李静，2013年)，并不利于公积金制度的发展。当前，住房公积金缴交以工资为基础，在国民收入初次分配的基础上，进一步加速了贫富收入分化而为人所诟病，成为制度发展过程中的硬伤，以改善职工住房质量为目标的界定难以构成制度存续的基础。若将住房公积金的社会福利属性调整为其所属大类——社会保障属性，依然缺乏相应的理论基础。马克思主义原理认为，“劳动者的必要劳动包括劳动者本人及其家庭成员的生活费用，从而必然要扣除一部分储存起来，以作为自身或家庭在患病、失业、年老等暂时或永久丧失劳动能力时的物质生活补偿，社会保障基金的储存正是这种补偿在形态上的转化”(郑功成，2012)。这意味着，扣除必要劳动一部分作为社保基金储存是用于丧失劳动能力时解决个体基本生存的资金。显然，劳动者所需住房资料与丧失能力所需物质资料并未形成必然对应，前者作为劳动力每日再生产所需基本要素，是居民及家庭日常消费的必需品，或者说是劳动者每日恢复劳动能力所需的物质补偿，并非丧失劳动能力时所需要的物质补偿，当然不能将其界定为对应货币形态的社会保障基金。
三、住房公积金属性的再思考
(一)住房公积金属性定位的基本原则
从以上住房公积金属性问题的探讨可以看出，随着制度环境的改变，已有的各种属性定位面临各种困境，不利于解决居民的住房问题，也不利于社会的公平。因此，属性定位应在解决其基本理论困境的基础上，把握好如下基本原则：
一是有利于住房公积金制度的存续。制度的存续是住房公积金定位研究的前提，而住房公积金属性定位必须有利于制度的存续与发展，才能为制度存续提供有力的理论支持。
二是有利于公积金制度问题的改进。当前公积金制度的“劫贫济富”嫌疑和增值收益归属与分配等问题使得制度缴存机制、制度目标与公平性面临公众质疑。住房公积金属性再定位应有利于制度问题的改进和解决。
三是有利于平衡各方利益，至少不损害制度参与者的利益。制度参与者各有其潜在的利益诉求，属性定位应能满足各方利益诉求，尤其是制度主要目标对象，即使不能全面兼顾，至少不应损害参与人的直接利益。
四是有利于政府更好地解决居民的住房问题。解决居民的住房问题是政府的责任，住房公积金属性定位应有利于政府更好地解决居民在住房方面的问题，有利于发挥政府在社会兜底方面的职能。
(二)单位缴交住房公积金属性定位
时代在发展，新的环境下可以以发展的眼光赋予单位缴交公积金部分在资金来源方面新的属性内涵，只要有利于制度的发展与完善，有利于制度目标的实现。
1. 新环境下现行住房公积金属性定位再探讨
尽管住房公积金定位于社会保障属性可为公积金的强制缴交正名，但除以上的理论困境外，更为重要的是不利于公积金未来发展。一方面，宽泛意义上的社会保障在住房领域体现为保障居民“住有所居”，强调居民的居住权，通常为租赁式保障。然而，以促进居民购房为目的的公积金制度，属于资产保障范畴，与通常意义的住房保障“保基本”的核心原则并不吻合。同时，住房保障一般以公共财政为依托，中央和地方财政承受能力的约束决定了保障范围的有限性，而公积金定位于所有就业人员，与住房保障的特定人群存在很大的冲突。另一方面，社会保障属于国民收入的二次分配，公积金制度在购房环节的支持具有二次分配功能，但现有公积金制度贷款环节的门槛设计，并不满足二次分配重公平的基本要求；以社会福利定位，则会直接导致制度合理性受到普通民众的质疑。更为重要的是，社会保障属性定位忽视了公积金在缴交过程中所具有的国民收入初次分配特征，也直接忽略了十七大报告所提出的初次分配也要注重公平的基本精神，不利于发挥住房公积金在收入分配中的调节功能。
在不考虑强制缴交合理性问题的情况下，将公积金定位于住房工资，除以上的可能困境外，更为重要的是不利于住房公积金的制度公平，成为制度存续发展的硬伤。一方面，职工公积金缴交额度涉及缴交基数与缴交率两个参数；其中，缴交基数通常界定为职工上月工资。一般而言，劳动力工资由市场供需决定；在我国普通劳动力存在供给过剩问题，而高人力资本劳动力存在供给不足，导致市场决定的工资出现不同人群收入差距严重偏大问题；加上行政性垄断与市场性垄断，收入差距进一步扩大；以市场工资为缴存基数，实质是将国民收入初次分配的差距过大问题扩大到公积金领域，是公积金领域中最大不公问题。另一方面，将公积金界定为住房工资，早已不符合住房工资的实际构成现状。上世纪住房体制的改革过程中，修正的住房工资理论认为，随着经济体制与分配体制改革的推进，职工工资已逐步包含了部分住房分配的货币额；以住房公积金形式发放给职工的也是住房货币工资的一部分；而单位发放的住房补贴亦属于以按劳分配为主的住房货币工资；在当前的市场经济体制下，各大城市的人才战略中，政府或单位直接提供住房或给予高额的货币补贴成为吸引人才的重要手段，这一补贴或提供实物住房，同样也具有住房工资的内涵。从这个角度而言，定位于一般意义上的住房工资的住房公积金，在一定程度上，尤其对中高收入人群，等同于住房工资的重复发放，有违公平原则，不利于制度长远平稳发展。
我们认为当前住房公积金应定位于基本住房工资。其中，基本住房是指满足居民在住房消费方面最基本需要的最低标准的住房，这类住房使得人们不会因住房基本需要不能满足而对其生存与发展产生严重影响。从这个意义上讲，基本住房可在实体和价值两个方面进行细化。在住房实体方面，住房所提供的物质空间，如住房面积，能满足居民在起居、睡眠、厨房等各个功能空间上的日常所需；同时，与住房相应的配套，如交通与周边生活配套等能满足居民基本需求。当假定与住房配套的物质空间能满足居民所需时，基本住房在使用方面主要体现为面积。一般而言，依据居民在物质空间基本所需的最低标准，基本住房大体在60平方米左右，依据家庭人口数以及地方实际情况进行调整。在价值方面，基本住房应具备可支付性，即居民家庭日常工作所获得的收入能支付其在住房方面的消费，或者说居民支付住房消费后，其收入不影响其他基本生活开支。当基本住房不可支付时，居民将会压缩其他基本开支，如食品开支、教育开支等，使得这类人群不仅不能享有住房增值等各方面的溢出效应，反而成为其家庭当前发展的重要障碍，从而加剧社会贫富分化。当然，基本住房也具有异质性和动态性。异质性是指基本住房因家庭人口规模、地区不同而出现的住房物质空间需求的差异；动态性则是指，随着时间的推进，基本住房也会随居民基本住房消费需求的变化而变化。基本住房工资，正是基于基本住房所提出的一个概念，是指“家庭劳动人员(可假定为两人)在工作的生命周期中，其缴存的公积金总额能购买一套住房用以满足家庭最低标准的基本住房需求”(陈峰、邓保同，2014)。
从以上概念界定可以看出，基本住房是住房保障中的一个术语，但此语境下的“保基本”侧重于租赁保障，侧重于政府在住房方面的兜底职责；而本文的基本住房更侧重于居民通过住房公积金承担其住房消费开支。更为重要的是，基本住房工资的公积金定位意味着住房公积金与住房工资有着密切的联系，也有着重大的区别。即，基本住房工资首先是住房工资，但并非住房工资的全部，仅仅是用来解决职工的基本住房问题的，与包含于职工工资的住房工资部分、住房补贴(也是住房工资的一种表现形式)等并不相同，可将这些统称为非基本住房工资，或者称为劳动者的效率住房工资。再者，这种定位也与社会福利有着密切联系和明显的区别。其主要联系就在于基本住房工资同社会福利一样是保障居民在生活方面的基本权利问题，这一特性决定了政府可以“人人应享有适当(基本)住房”的名义适度干预住房市场，进而干预住房公积金领域，保障居民享有基本居住水平，这是住房公积金缴纳具有强制性的主要依据之一。而两者之间的区别则在于住房很大程度上更优于社会保险如养老保障，因住房是劳动力日复一日得以恢复的重要保障之一。
2. 住房公积金基本工资属性定位下的困境再探讨
由于一般意义下的工资定位困境是制度的强制性与公平性问题，因此将住房公积金重新定位于基本住房工资，需考察这种定位是否解决或有助于解决一般工资定位所面临的问题，如制度强制性的合理性问题，尤其是强制企业为不同收入人群配缴的缘由；以及一般住房工资定位下的公积金缴存额度的不公平问题，即基本工资定位下的公积金缴存额度如何确定的问题。
第一，基本工资属性定位下，国家强制单位配缴住房公积金的合理性问题。
1999年，国家以《条例》形式规定单位有为职工配缴住房公积金的义务，其理由可能包含如下三个方面：一是市场经济建立之前，职工住房消费含量不足，确认单位承担配缴义务是对住房工资理论的认可，以及职工在住房消费权益方面的保护。这一条是推行住房公积金并强制企业与职工缴交的基本出发点。二是住房作为居民的基本生存需求, 具有显著的正外部性, 由政府代替居民进行住房消费与储蓄的资金安排, 强制职工缴交和单位配缴可以克服个人消费行为的不足(陈杰, 2010)。三是住房作为生活必需品，其高价值性以及跨期消费品特征，不仅需要居民自我积累资金减轻或解决住房首付困难，也需要其他居民给予相对廉价的资金，解决或降低住房贷款月付困难；其中，居民之间的互助使得资金的廉价成为可能，而保障资金来源的稳定性、规模性与长期性才能使得资金支持成为可能，显然强制缴交在这两方面具有天然优势。当然，从历史角度来看，强制缴存的第一条理由在市场经济条件下已不再充分，但第二条与第三条依然具有很强的现实意义。
住房市场失灵需要政府在公积金领域实施强制性干预，有利于缓解国民经济初次分配不公问题。具体体现为在市场经济供过于求的情形下，例如我国普通劳动力供给过剩，普通民众(中低收入人群)依靠市场机制难以将住房工资纳入其在市场上所获得的货币工资，存在严重的住房问题。因此，强制企业配缴公积金有利于缓解收入分配市场机制的失灵问题，一定程度上缓解国民收入初次分配的极化问题。当然，政府对市场微观主体的干预是有其边界范围的，当干预成为制度不公的主要原因时，意味着政府过度干预；而基本住房工资的定位，将干预局限于基本住房，就是为了防止过度干预，可为政府的强制干预正名。
在不损害中高收入人群利益的情形下，强制中高收入人群缴交，有利于整体社会福利的增加和社会的稳定。对有能力的高收入人群而言，若将缴交额度界定为基本住房工资，可防止企业对高收入人群的过度配缴；若企业自愿为高收入人群配缴，其实质是企业在公积金配缴部分与职工工资中住房消费含量之间进行调整和平衡，因而在市场机制下配缴部分并不会改变其住房工资的属性，即使企业不调整这类人群工资中的住房消费含量，也会基于激励与吸引人才的需要，将公积金作为给予职工效率性质的住房工资。高收入人群将货币工资中的住房消费部分存储于指定机构，根据《条例》要求，尽管丧失了这部分资金的任意支配权，但获得了未来住房低利率贷款的支持，对高收入人群个体而言并不存在经济利益上的损失；更为重要的是，在利益不受损的情况下，高收入人群住房货币工资对住房公积金池的注入，不仅仅意味着住房公积金池资金的充盈与稳定，更能有效地支持和资助缴交人群中的普通居民住有所居，其宏观效应表现为社会的稳定做出了积极贡献。因此，从这一角度而言，高收入人群的强制缴交“可以视为经济活动中防止和缓解产生社会问题的规制政策”(肖文海, 2008)。
第二，基本住房工资视角下住房公积金缴交的额度问题。
尽管公积金缴交额实行限高保低政策，的确在较大程度上缓解了缴交环节的公平性问题，但从公积金缴交额以及补贴额的人群分布看，公积金在缴存环节依然存在突出的不公平性问题。目前，缴交基数与缴交率的设计，使得中低收入人群住房工资计入货币工资的程度明显不足，普通民众“住房难”正是这一问题的现实体现；而对高收入人群而言，公积金缴交免税政策又使得税收的调节机制失效，企业为职工配缴公积金成为贫富分化的加速器。以收入最低最高的人群为例，测算显示每月缴交补贴额相差约700元，是公积金实施过程中最大的不公问题。更为重要的是，对能购房或已购房的中高收入人群，其企业单位所缴交的部分很大程度上是企业给予这类人群的隐形补贴。
从住房工资组成部分来看，住房公积金的缴交额是应受到限制的。修正的住房工资理论认为，随着经济体制与分配体制改革的推进，住房工资的实现形式是多样化的，一是职工的工资已逐步包含了部分住房工资；二是企业发放给员工的住房补贴也是住房工资的一部分；三是企业为优秀人才配备的人才公寓，是实物形态的住房工资。这几个部分的住房工资是与企业职工的劳动能力挂钩的，是企业对员工工作能力的认可，而给予员工享受型住房的货币或实物补偿，其额度是由市场机制及企业的财力所决定的。而以住房公积金形式为职工缴交的也是货币住房工资的一部分，但并不是一般意义上的住房货币工资，是用以保障员工在住房方面的基本权益的，这就要求公积金缴交额度应定位于基本住房工资。其中，工资属性要求从劳动法视角承认公积金的工资属性，基本住房属性限定了政府在住房领域的干预必要性与干预边界，有利于政府从《劳动合同法》要求所有企业为职工缴纳公积金，有利于解决所有职工享有公积金的机会均等问题，同时也限定了住房公积金缴交的总额度，有利于破解缴交环节的公平性问题。
理论上讲，公积金缴交额度与基本住房工资有直接关系，即参缴的普通民众在工作的生命周期中，缴存的公积金总额应能购买一套满足其家庭最低标准的基本住房。此时，需注意的是，一方面，测算缴交公积金总额的最低标准基本住房具有历史与道德的标准，可随时间的推进不断提高基本住房标准，也应随一个地区普遍居住水平和房价水平进行调整；另一方面，最低标准基本住房仅为核算最低标准住房工资，确定标准公积金总额，并不排斥家庭自住住房的差异，而家庭购买力差异可通过职工每月住房补贴或职工收入工资的差异等方面来体现。
四、住房公积金属性重新定位下缴交参数设计
将住房公积金属性定位于基本住房工资，解决了制度的强制性及公平性问题，也符合国家对市场干预边界的基本要求，但对资金筹集产生了重大影响。我们以公平性为原则，在保障居民基本住房资金强制缴交的基础上，探讨资金筹集的各种变通方案，并分析各种方案在筹集资金等方面的优缺点。
一是不改变当前以个体工资为缴存基数的做法，但将缴存率参数分为上中下三档。其中，以中间类人群为基准，设定企业单位与职工各自负担一半缴交额，且以该类人群在缴交的工作生命周期能利用公积金购买一套最低标准的基本住房为依据，确定标准缴交率；对工资高于中间类人群的中高收入人群，其缴交率适度下调；而对工资收入较低的单位职工，合理提高其缴交率。这一变革方式，在很大程度上推进了该类职工缴交的公积金额度趋向职工的基本住房工资，有利于缓解缴交环节的公平性问题，也有利于中低收入人群提高住房支付能力解决其住房问题，也与当前降低企业负担的中央决策完全吻合。当然，这一方案并不利于企业吸引高素质人才；且不同类别人群缴交率的确定也存在操作困难，时效性也比较弱；再者，由于中高收入人群的缴交额度下降，这一方案可能导致公积金资金归集规模一定程度的缩减。总之，这一思路可能并非一个切实有效的方案。
二是将缴交基数以个体工资为基础转变为以企业工资总额为基础，且企业所有职工在工作生命周期中均可购买一套标准的基本住房为依据，由此确定公积金缴交率，在职工与企业负担相同的情况下，单位为所有职工缴交完全均等的单位公积金；个体缴交额以企业整体缴交率和个体工资为基数确定缴纳额度。这种缴交模式既强调了缴交环节的公平性，也突出了基本住房的特征，即政府保障居民在工作生命周期内享有一套基本住房；同时，在很大程度上降低了企业的负担。尽管对中高收入人群而言，与现有制度设计相比存在一定的损失，但这类人群已从企业单位获得了很高的工资，以及更高的住房补贴，单位配缴的公积金部分实质是给予该群体的住房补贴，本质上是这类人群在住房方面的效率工资，从根本上而言并未损害其在住房方面的根本利益。显然，这一改革方案由于确定缴交率相对简单，操作性较强，进而时效性也较强。当然，这一模式也不利于企业吸引高素质人才；与以前资金归集规模比较，中低收入人群缴交的资金规模会增加，但中高收入人群缴交的资金规模则会下降，公积金资金归集的整体规模在一定程度上可能会缩减。
三是在强制的基础上，给予企业缴交公积金一定的自主权，实行强制与自愿相结合的模式；即公积金由强制缴交部分和自主缴交部分构成。强制缴交部分是对职工基本住房权益的保护，对单位和个体实行强制性缴交模式；其中，单位缴交部分应统一标准，如本文的第二种模式，均等地为所有职工缴纳，确定合理的企业缴交比例，能切实降低企业公积金缴交负担。自主缴交部分，是允许企业自主做好相关缴交政策设计，将职工绩效与公积金缴交额挂钩，实行弹性缴交模式，国家可借鉴德国住房储蓄模式从税费及补贴角度给予企业支持，同时也可从宏观上进行调节和把控。显然，这一模式，强制缴交率确定简单，而自主缴交部分由企业确定，使得这一方案操作性强，有很好的时效性，也能调动企业缴交的积极性，从而吸引高素质人才。而在资金归集规模上，与第二方案比较，增加企业自主缴交模式，很大程度上不会对中高收入人群的资金归集产生较大冲击，资金归集规模不会有太大变动。甚至，在解决了缴交环节制度的法理基础，制度能得到更多人的拥护和支持，在国家强制性的基础上，更多人群乃至企业与以前相比，自愿交纳的比例可能会增加，资金池规模不仅不会萎缩，反而会不断扩大。因而，此模式具有较大的推广价值。
