人的城镇化需尊重客观经济规律

2019-11-07陆铭

瞭望东方周刊 2019年21期

关键词：落户大城市用地

陆铭

从1978年到2019年，中国的城镇化率从18%提高到了60%左右。中国用40年时间，走完了发达国家上百年才完成的城镇化进程。

经过几十年的城市建设，我国的城镇化取得了较大的成就。然而在过去的城镇化过程中，也存在一些问题。在党的十八大确定了新型城镇化的发展方向后，人们对城镇化的方向和路径的讨论逐步深入。

过去，由于土地城镇化快于人口城镇化，中国的城镇化曾走过弯路：建设用地指标被大量配置到中西部和东北那些人口流出地，在东部沿海地区（特别是大城市）这些人口流入地，土地的供应增长速度反而慢了下来，结果出现了城市发展中土地和人口的空间错配。

换句话说，有土地和住房需求的地方没有得到充分供应，而有土地大量供应并建了大量工业园和新城的地方，人口却持续流出。

出现空间错配的原因是，一方面，各地政府希望通过城市建设来拉动GDP增长，从而实现税收最大化和土地增值收益最大化;另一方面，中国的城市面积扩张又受制于城市建设用地指标管制制度，建设用地的配置没有按城市发展的客观规律来实施。

最近这些年，尤其是党的十八大以来，上述问题逐步得到决策者越来越多的重视。2015年中央城市工作会议提出，要尊重城市发展的规律，城镇化相关政策随之出现了一系列变化。2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议提出，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。

首先，城市发展的导向已悄然出现变化，大城市、都市圈和城市群的概念被加强。加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，已经上升为国家战略。与此同时，国家级中心城市，已成为区域经济的增长极。2019年伊始，都市圈的概念又得到了强化，进一步强调了核心大城市对周边地区的带动作用和相互之间的一体化进程。中央财经委员会第五次会议提出，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

其次，决策层对于推进人的城镇化有了更为明确的决心。《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口在100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口在100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口在300万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。值得注意的是，在超大特大城市，教育水平对于积分落户的影响将逐步削弱。

城镇化的进程是否尊重规律，关系到整个国家的经济和社会全面发展，是一个全局性的战略选择。

第三，为了配合人的城镇化，决策层明确提出城市建设用地的配置，要和人口的流动方向一致。《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重。在前几年已经提出不同地区之间可以进行建设用地指标的跨地区再配置的前提下，今年又提出“探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指標由输入地使用”。中央财经委员会第五次会议提出，要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。

城镇化并不是为了机械地提高人口城镇化的比重。城镇化的进程是否尊重规律，关系到整个国家的经济和社会全面发展，是一个全局性的战略选择。

快速的城镇化是中国的幸运，但今天的城镇化仍面临诸多挑战。中国的城镇化要补齐短板，不仅要让已经在城市里生活和工作的接近三亿外来人口能够逐渐安居乐业，也要帮助一部分农村人口就地城市化。与此同时，更应重视人口异地城市化并向大城市集聚的客观规律——由于大城市在现代经济发展中强大的规模效应和引领作用，人口持续向大城市集中成为全世界范围内的一个普遍现象。

城市应该让在此就业、居住、纳税的人们都获得平等的社会保障和公共服务权利，这是衡量一个国家现代化和文明程度的重要标志，也是我们对未来城镇化的美好期许。