政治性是新时代国家审计权的首要属性

◆朱殿骅/ 中央军委机关事务管理总局服务局

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，审计监督在揭示和查处财经违纪行为、查找经济运行中的风险隐患、促进制度机制完善和反腐败等方面发挥了重要作用。针对当前审计制度中存在的一系列制约审计监督效果的体制性、机制性和制度性问题，党中央作出了审计管理体制改革的重大决策部署，建立了中央审计委员会这个党中央决策议事协调机构，加强党对审计工作的集中统一领导，同时优化审计署职责，实现了原本分散于国家发改委、财政部、国资委等部门的经济监督职能的有效整合。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，完善和发展中国特色社会主义审计制度，推进审计管理体制改革，充分发挥审计监督的职能作用，必须始终准确把握政治性是新时代国家审计权的首要属性。

一、准确理解政治性是审计权的首要属性

（一）审计权是由党创立和领导的经济监督权

党从成立开始就高度重视审计工作，注重加强对自身的经济监督。1932 年2 月，中央革命军事委员会制定了《经济公开条例》，在红军各级部队中建立了审查委员会，履行经济监督职能，是最早成立的审计机构。1932 年8 月，根据中央人民委员会的决定，中央政府财政处下设立审计处，1933 年9 月中华苏维埃政府成立审计委员会，归中央人民委员会直接领导，独立于财政委员会，负责监督和检查各项财政财务收支的执行情况。1934 年2 月，中华苏维埃第二次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》再次对审计体制进行改革，规定中央审计委员会直接由中央执行委员会领导，与中央人民委员会、中央革命军事委员会、临时最高法院并列，其成员由中央执行委员会主席团委任，显著提高了审计独立性和权威性。从中国审计史中可以看出，我国国家审计权是由党创立和领导的，审计监督在党领导革命斗争和建立与巩固红色政权中发挥了重要作用。

（二）审计权本身是国家政治权力的重要构成

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国国家权力机关，全国人大及其常委会所行使的立法权在我国国家权力体系中居于统摄地位。八二宪法第九十一条和第一百零九条明确了审计署在国务院总理的领导下开展工作，地方各级审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，即确立了行政型审计体制。在这一体制下，审计权是行政权的有机组成部分，而“一府两院”在全国人大及其常委会的领导下开展工作，行政权、检察权和审判权都是国家政治权力的组成部分，可以说审计权本身是国家政治权力的重要构成。从权力运行过程的角度看，国家政治权力又可以划分为决策权、执行权和监督权，审计权是监督权的一部分，虽然审计权隶属于行政权，但其监督对象覆盖了“广义政府”中的立法机关、行政机关和司法机关（包括当前从行政机关中独立出来的监察机关）中的全部经济活动。因此，审计权不仅仅是行政权的构成部分，而且是党领导下的经济监督权，是行政机关受立法机关委托所行使的一项重要国家权力。

（三）党治国理政的需要决定了审计权的发展

从改革开放后国家审计制度恢复建立的历史实践中可以看出，党治国理政的需要决定了审计制度和审计权的发展。在改革开放和市场经济体制建立初期，国家审计在规范市场经济秩序方面发挥了重要作用。随着市场经济的发展，经济运行中的寻租、腐败现象呈多发趋势，国家审计在管党治党、规范经济权力运行中的作用凸显，党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计的产生及制度化更是将其推向高潮。随着绿色发展、可持续发展等发展理念的提出和深化，党和国家对自然资源资产合理开发利用和保护的重视不断提升，领导干部自然资源资产离任审计又成为国家审计机关的一项全新业务类型，标志着今后对领导干部的考核不仅要算经济账，更要算生态账，审计将成为自然资源资产管理和生态环境保护中的一项常态化监督机制。作为审计权载体的审计制度永远是历史的、实践的，三十多年来，国家审计的权力边界随着党治国理政的需要而不断拓展。

二、牢牢把握审计权运行中的政治性要求

（一）充分发挥各级审计机关党组织的堡垒作用，筑牢为党执审的思想根基

党组制度是党从国情出发创造的一项重要制度，于党的七大正式确立，在党领导革命、建设和改革的各个历史时期发挥了重要作用。2015年5月，中央政治局审议通过了《中国共产党党组工作条例（试行）》，进一步规范了党组制度，完善了党执政治国的组织基础。国家审计机关是同级政府的组成部门，各级审计机关贯彻民主集中制的政治原则，在党组的领导下开展工作。各级审计机关党组承担着对审计机关进行政治领导、思想领导和组织领导的基本职能，确保审计工作始终坚持正确的政治方向、始终贯彻执行党的路线，确保在党组织的领导下选拔、培养和保持一支德才兼备的高素质审计干部队伍。从2018年开始，审计署还建立了省级审计机关主要负责人每年向审计署党组述职报告工作制度，并要求地方审计机关也建立相应制度，以加强上级审计机关党组对下级审计机关的领导。政治性是新时代国家审计权的首要属性，这就必然要求充分发挥各级审计机关党组织的战斗堡垒作用，通过加强对党史和党领导审计工作历史的学习，正确认识党领导审计工作的客观规律性和历史必然性，筑牢为党执审的思想根基。

（二）始终把握审计机关既是国家行政机构又是党的工作机关这一基本定位

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）中明确提出，要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，并具体明确了要加强党对审计工作的领导，明确了审计工作是涉及党和国家事业全局的重大工作的定位。《决定》第四部分中还明确要合理配置宏观管理部门职能，其中明确提出要“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”，从而确立了新时代审计机关作为国家宏观管理部门的基本定位。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）进一步明确，组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构，中央审计委员会办公室设在审计署。2018 年5 月23日，中央审计委员会第一次会议召开，标志着中央审计委员会正式运行，国家审计事业迈入党中央集中统一领导的新时代。从以上党中央的决策部署中可以看出，新时代审计机关既是业务机关又是政治机关，既是国家行政机构又是党的工作机关。

（三）充分发挥审计委员会的功能作用，确保党对审计工作的集中统一领导

根据《方案》的部署要求，中央审计委员会正式成立并投入运行，与此同时，省一级党委审计委员会也相继成立和运转。中央审计委员会是党中央的决策议事协调机构，《方案》中明确了中央审计委员会的主要职责包括，研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等，体现了其作为党中央决策议事协调机构的顶层设计、总体布局、统筹协调和整体推进功能作用。在地方层面，省一级党委也设立了审计委员会作为其决策议事协调机构。新体制下，要充分发挥两级审计委员会的功能作用，确保党对审计工作的集中统一领导，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

（四）紧紧围绕党和国家的重大决策部署开展监督，充分发挥审计监督效能

与监察监督和司法监督相比，审计监督更具主动性，这在客观上决定了审计在国家治理体系当中发挥的基础性作用。审计不仅是为了揭示和查处财经违法违纪行为，更是为了发现潜在风险、堵塞制度漏洞、健全体制机制。新形势下，各级审计机关应当充分发挥审计监督的主动性优势，围绕党和国家重大决策部署开展审计监督，在实现审计全覆盖的同时更加突出对重大措施、重要领域和重点方向的监督，为党治国理政做好服务，充分发挥审计监督效能。

三、正确处理政治性与独立性的辩证关系

（一）准确理解政治性和独立性的辩证统一关系

政治性是新时代国家审计权的首要属性，而独立性则是国家审计权的本质属性，审计权的政治性和独立性之间并非相互对立的关系，而是辩证统一的有机整体。审计独立性是审计权的本质属性，是审计制度的灵魂，但需要注意的是审计独立性并非绝对概念，而是相对而言的。如果脱离了制度和环境背景而讨论审计独立性，则会陷入教条主义、本本主义。新的时代背景下，改革审计管理体制，不能直接照搬西方国家的立法型抑或独立性审计体制，而是要构建适应我国国情的审计体制，从提升审计的治理效能出发实施增量改革。新形势下，各级审计机关和审计人员要准确理解审计权政治性和独立性的辩证统一关系，在党的领导下依法施审，既围绕党的治国理政需要开展监督，同时又要客观公正地开展审计监督、作出审计评价和出具审计结果，确保审计工作经得起历史和人民的检验。

（二）推进党领导审计工作的制度化规范化建设

坚持党的审计工作的集中统一领导，还应当推进党领导审计工作的制度化、规范化建设。当前，中央审计委员会第一次会议审议通过了《中央审计委员会工作规则》和《中央审计委员会办公室工作细则》，省一级党委审计委员会也相应制定了工作规则和办公室工作细则，为党领导审计工作奠定了制度基础。需要注意的是，当前关于中央审计委员会的职权规定还较为笼统，关于省一级党委审计委员会职权还缺乏统一规定，一定程度上制约了党领导审计工作的规范化水平。下一步，可以考虑在《中央审计委员会工作规则》和各省级党委《审计委员会工作规则》的基础上，从党内法规的层面制定《中国共产党审计委员会工作条例》，对设立几级审计委员会、各级审计委员会的职权范围等作出制度化规范，确保党领导审计工作的制度化和规范化。

（三）正确把握审计监督边界，做到到位不越位

审计权作为一项行政权力，其行使过程必须遵循公权力运行的一般原则，即“法无授权不可为”。审计权的政治性意味着审计机关要围绕国家治理的重点领域和重点方向主动地开展监督，但这并不意味着审计权是万能的。我国是社会主义法治国家，一切行政权力的运行都必须遵循法治思维和法治方式，在宪法和法律授权范围内行使。新形势下，开展审计工作要做到“到位”，确保审计监督能够跟得上，又要做到“不越位”，严格在审计职权边界范围内开展监督。

（四）健全审计法规，保障审计权依法独立行使

审计法规体系是审计权运行的制度保障。新形势下，应当根据审计管理体制改革进展情况，适时推动审计法律法规的立、废、释、改，为审计权的依法独立行使提供法制保证。当前，《审计法》的修改已被列入十三届全国人大常委会立法规划，但还存在着一些基本理论问题没有廓清并形成统一认识，《审计法》的修改被列入第二类项目即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案中。国家审计机关应当在中央审计委员会的领导之下抓紧推进立法论证，适时启动立法程序，及时通过法律来固化审计管理体制改革所取得的成果，保障审计权的依法独立行使。