应急演练准备设计基本要求及实现*

2019-11-06郝甜甜张小兵

中国安全生产科学技术 2019年10期

郝甜甜,张小兵

(1.河南理工大学安全与应急管理研究中心，河南焦作 454003；2.河南理工大学应急管理学院，河南焦作 454003)

0 引言

党的十八大以来，我国突发事件应急体系建设取得重要进展，防范和应对突发事件综合能力显著提升。但是，公共安全形势依然严峻复杂，面临风险隐患增多、诸多矛盾叠加的挑战[1]。2018年的长生百白破疫苗事件、盛华化工“11·28”爆燃事故影响尚未散去，进入2019年接二连三发生的江苏响水“3·21”爆炸事故、贵州水城山体滑坡事件再次扣人心魄。这些复杂突发事件对群众的生命健康、财产安全以及社会稳定造成了极大威胁，对应急机制合理性、应急预案有效性和应急处置科学性等提出了更高要求。

应急演练作为检验预案、锻炼队伍、磨合机制的重要方式，在提升风险防范和应急处置能力中的作用越来越明显。我国政府历来重视演练工作，在政策制度建设方面：《中华人民共和国突发事件应对法》(主席令第69号)强调，各级人民政府及其有关部门应当组织开展必要的应急演练，着力提高各部门突发事件应对能力；《突发事件应急预案管理办法》(国办发〔2013〕101号)指出，预案编制单位应建立应急演练制度，根据实际情况组织开展处置联动性强、节约高效的应急演练；《生产经营单位应急演练规定》(应指综信息函〔2017〕13号)则对应急演练的计划、组织、实施、评估及改进等进行了规范界定。在应急管理实践方面：各级政府、企事业单位和社会团体组织开展了大量演练，各地相继搭建起演练实训基地，研究开发出事故推演系统及演练信息平台等，将现代信息技术、三维建模仿真和地理信息系统等技术融入到演练管理中，有力推动了演练发展进程[2-3]。然而，相比于起步较早、发展更好的英美等发达国家，我国在演练管理的科学性、规范性等方面还存在较大差距[4]。要想高质量开展当前演练，进而实现短时间赶超和引领，厘清核心业务技术并构建相关规范标准将是今后演练管理发展正确而有效的途径。

作为演练管理的重要业务模块，演练准备是针对整个演练的基础性工作，其包含了演练相关需求分析、策划构思、文案制作及条件保障等。同时，充分的准备也为演练顺利实施与科学评估提供了支撑[5]，可以说演练准备关乎演练的成败。然而，目前尚未形成共识性的、适用各类的、可操作性强的演练准备规范标准，造成实践中演练准备依赖经验的多，过程成果难以复制分享，且实际效果也大打折扣[6]。在当前普遍重视应急能力建设的背景下，亟需通过专业设计来规范演练准备并切实增强演练实效性。鉴于此，从演练需求分析出发，以演练策划设计、演练管理架构搭建、演练设计文件编制、演练现场准备为主线，结合典型突发事件应急演练实践案例，探索应急演练准备设计基本要求及其实现路径。

1 应急演练需求分析

通过系统研究区域安全形势，确定是否需要演练以及需要什么样的演练，即演练需求分析。美国《国土安全演练与评估规划》指出，演练设计前需要明确一些关键信息，如列出目标区所面临的各种危险、将这些危险依据发生的概率与后果进行排序、确定最可能发生这些危险的区域、明确应对这些危险的功能与职责[7]。显然，其从操作层面上界定了演练需求分析的工作方向，总体上可概括为风险认知、责任归属和应对保障等。关于风险认知，目前已经形成了较为成熟的理论体系，风险管理领域通常将其划分为风险识别、风险分析、风险评定等3部分[8]；在应急责任归属方面，相关学者主张多元主体协同应对[9]，并引入责任矩阵分析各部门的权责关系；就应对保障而言，行业领域普遍认可由救援队伍、装备、物资等构成的应急保障体系。此外，演练需求分析始于对应急预案的全面了解[10]，《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GB/T 29639-2013)也明确指出，风险评估及应急资源调查是预案编制的前提和基础。基于此，结合演练管理实践，考虑演练目标、服务面向和实际条件，可将演练需求分析工作简化归并为风险评价、应对主体、应急条件等3部分。

1)风险评价方面。按照相关程序和方法，对潜在危险及其严重性进行预先安全分析与评估[11]，此即风险评价。众所周知，早在预案编制阶段就已进行了风险评估，旨在通过危险源辨识、事故发生可能性及危害程度评估等，厘清区域存在的风险因素，为风险防范、预先制定应急行动方案提供切入点。结合演练管理实际，认为基于演练需求的风险评价常见路径可归并为：①在日常风险监管基础上，结合预案识别各类风险；②综合考虑风险发生的可能性及影响程度等因素，对风险重要性进行排序；③依据演练面向复杂事件或最坏情景的定位，结合过往真实事件综合形成突发事件重大风险类别。由此便可明确本地区面临的重大风险和亟需解决的问题，为演练设计提供基本信息。

2)应对主体方面。突发事件应对是一项复杂的系统工程，相关方通常包括：主责单位、应急专家、相关社会组织及企事业单位等。在此，主要从突发事件应对的目标、任务、责任人等方面展开分析，基本过程是：①以该区域重大风险为目标，结合事件机理分析各类风险发展演变过程；②以“风险—情景—响应”为逻辑主线，梳理与风险演变过程相对应的情景及任务；③对核心任务加以分析，结合预案及各单位岗位职责，明确突发事件应对责任人。通过应对主体分析，可确定演练需考核的技能、需参训的人员及需进一步明确的职责等。

3)应急条件方面。突发事件应对通常需要特定资源做支持，为此在预案编制时已开展应急资源调查，即通过对区域可用装备、物资及场所等资源的全面调查，掌握现有资源状况，为制定与完善应急保障措施提供依据。在这里，基于演练需求的应急条件则可概括为突发事件应急处置所需各方面资源总和，其内容通常包括：①制度安排，即具有强制性的行为规范，为突发事件应对提供制度保障；②预案体系，即覆盖国家、省、市、县等各级政府及相关部门的应急预案，这是突发事件应对的行动指南；③应急平台，即以信息技术为依托的系统、模型，其有效支持了各部门之间的协调联动；④设备设施，即各类救援装置，其直接服务于现场应急处置。由上可知，应急条件既包括宏观层面的制度安排、预案体系，也包括微观层面的平台、设备等，它为突发事件应对提供了全面性、系统性的支持。

上述演练需求分析为突发事件应急演练设计提供了基础信息并充分反映了演练开展的必要性。在此，以列表形式简要给出某区域食品安全突发事件应急演练需求分析成果(见表1)。

表1 食品安全突发事件应急演练需求分析成果Table 1 Requirement analysis of emergency exercise for food safety incidents

2 应急演练策划设计

策划设计是酝酿和发起一场演练的基础，因其厘清了演练所涉及情景、任务、责任人、处置流程及应对措施等，据此便可搭建演练基本框架。通常认为，演练策划包含演练目标确定、演练情景模拟、演练科目安排及演练流程控制等部分[12-13]。结合既往演练实践及复盘总结，以情景设置为基础，可将演练策划设计划分为策划构思与构造设计2部分。

1)策划构思。演练策划构思是对突发事件情景演变与应急处置特征的剖析，通常以区域重大风险为切入点，结合事件机理廓清“模拟事件”发生发展及应对流程。其基本内容可概括为：①源头隐患罗列，主要考虑引发突发事件的各种可能因素，如监管不严、人为故意等；②事发特征表现，凸显事发速度、规模、趋势、影响范围等特征；③先期处置情况，即各相关部门在事件发生初期采取的紧急措施，若涉及到人员生命健康，要以救人为先；④综合应急情况，即事件发展扩大后各相关部门的应急联动，如事故调查、联合执法等；⑤过程控制情况，考察各部门采取的应对措施对事件的控制效果，通常事件发生后，需设立应急领导小组全面负责事件处置，协调各部门之间的关系；⑥事后工作情况，指事件得到有效控制后的补偿善后、责任追究及总结反思等工作。

以本研究组所承担C县食物中毒事件实战化演练为例(下文相关分析均采用此例)，构造事件演化及应急处置过程，在此基础上的演练策划构思相关成果列于表2。

表2 C县食物中毒事件应急演练策划构思Table 2 Planning of emergency exercise for food poisoning incident in C county

2)构造设计。在演练策划构思的基础上以事件的发展演化为时间序，可将事件处置流程概括为：①事件的初期应对，即在事件发生初期具有较强时间紧迫性的情况下，相关部门通过采取紧急措施控制事态发展；②事件的全面应对，即事件持续发展达到一定规模需要相关各方协同应对；③事件的升级应对，此时已由原事件引发了次生衍生事件，处置难度增大；④事件的后期应对，即险情解除后的持续监测、补偿安置等工作。对应到演练设计中，“初始应对、全面应对、扩大应急、应急终止”的四阶段划分是当前绝大多数演练主流的一种模式。各阶段应急任务不同，应对措施也大不相同，有明显的“发现—处置—升级—解除”过程，刻画了演练关键节点，这也即是演练的构造设计。具体来说，“初始应对”阶段主要考察信息报告、应急动员等；“全面应对”阶段主要考察人员救治、执法控制等；“扩大应急”阶段主要凸显关键风险进程的剧变，构造更具挑战性的应急需求；“应急终止”阶段主要考察人、事、物保护控制进程及成效等。在实践中，根据具体情况还可以弱化“扩大应急”部分，或增加几个关于“扩大应急”的方面。

针对前述C县食物中毒事件应急演练的构造设计相关成果简要列于表3。

表3 C县食物中毒事件应急演练构造设计Table 3 Structural design of emergency exercise for food poisoning incident in C county

3 应急演练管理架构分析

为保障演练质量、提高管理效率并有效探索演练管理标准化，在此提出演练管理架构问题。众所周知，项目管理思想强调优化整合、责权结合，要求设置专门机构对项目进行统一管理。演练同样具有复杂性、系统性等特征，在演练组织实施中通常涉及多单位部门，需要相互间配合，协同攻关。为此，可将演练看作一种特殊形式的项目，相对应地在演练实务中则应建立演练管理架构即演练领导小组。由该小组负责演练全程管理，贯穿演练准备、实施、评估等3个阶段，综合策划、执行、保障及评估总结等演练任务。演练管理架构的搭建使得演练活动分工明确，易实现应急资源与组织管理的有效结合。一般来说，组长由政府分管领导担任，副组长由职能部门负责人担任，应急委相关成员单位作为小组成员介入工作。演练管理架构的核心即是各成员间的职责划分，主要依据预案及各单位现实岗位职责，并结合具体演练任务来确定。此外，根据演练规模在确保各职责有效落实的前提下，演练管理架构及其职责分工可适当调整以符合演练需求。

以C县食物中毒事件应急演练为例，其演练领导小组以当地分管食品安全的副县长为组长，县市场监督管理局局长为副组长，县卫生健康委员会、农业农村局、公安局等单位负责人及相关专家为成员，各部门在领导小组统筹指挥下分工开展各项演练筹备工作，涵盖了演练的策划设计、文件编制、现场准备、后勤保障、过程控制及评估总结等。在此给出C县食物中毒事件演练管理架构及其在演练准备阶段的职责分工，见表4。

4 应急演练设计文件编制

演练实质上是一种模拟应对突发事件的活动，对于设计要求精确、组织实施严密、多部门协同联动的演练活动来说，通常需要系列规范性文件作为指导和约束，这些文件往往被称为演练设计文件。一般以相关政策法规及预案为导向组织专业人员根据区域应急工作开展状况共同商讨编制[14]。大量演练实践证明，以演练脚本、演练控制指南、演练评估指南为基本要件的演练设计文件最为必要且实用。

1)演练脚本。脚本通常以剧本或表格形式将模拟事件处置过程予以展示，由演练环节、情景说明/解说词、处置行动、执行人员、指令与对白等要素构成，旨在通过周密严谨的细节性安排规范应急操作。在演练实务中，要求策划人员紧扣事件情景演变并结合预案进行编制，需具备现实可操作性。此外，还要注意各要素间的对应关系，即每个演练环节都应有与之对应的情景说明、处置行动等，其实质便是“情景—任务—能力”的相匹配。

2)演练控制指南。一场演练的顺利实施离不开对演练过程的有效控制，需要导调官按照一定的规则发出控制信息，参演人员收到信息后根据行动方案采取措施。演练控制指南则是联通导与演双方的重要媒介，描述了演练模拟仿真进程和过程管理要求[15]，通常由演练场景说明、演练控制规则、演练行动参考等部分构成。在实际操作中，演练控制指南要求简洁凝练，以概括要点的方式呈现演练整体安排。同时要协调好演练控制各方的关系，如控制信息传递、参演人员调动、演练偏差纠正及导调临场应变等。

3)演练评估指南。演练评估对于一场完整的演练活动来说至关重要，通过对比演练实际效果与演练目标之间的差异，总结演练成效与不足[7]，为后期演练改进提供参考。演练评估指南是演练评估的有效参照，阐述了演练评估准则及方法，可由系列演练评估表构成。一份演练评估表通常包括：评估人员基本信息(姓名、职务、评估任务)、评估要点(演练场景/环节、评估指标、任务完成度)和其他观测结果等部分，汇编各应急工作组的演练评估表即可形成覆盖全部考核科目的演练评估指南[16]。

受篇幅所限，仅以最具代表性的脚本为例且罗列要点以呈现脚本结构及内容要求，见表5。

表4 C县食物中毒事件应急演练管理架构及其职责分工Table 4 Management framework and responsibility division of exercise for food poisoning incident in C county

注：●表示负责；◆表示参与。

表5 C县食物中毒事件应急演练脚本结构Table 5 Emergency exercise script for food poisoning incident in C county

5 应急演练现场准备

为保障演练顺利开展，除了演练前期的策划制作，还应对演练正式实施时现场所需各类资源进行统筹安排。《突发事件应急演练指南》(国务院应急管理办公室应急办函〔2009〕62号)指出，应急演练保障包括人员保障、经费保障、场地保障、设备器材保障及安全保障等。通常认为演练现场准备应以实现有效的演练保障为原则，由此结合演练实际，可将演练现场准备划分为演练现场布置、演练后勤保障及演练器材设备等3部分。其中，演练现场布置指实施现场的情景模拟仿真、氛围渲染及演练各任务区域的布置等；演练后勤保障主要为演练开展提供幕后支持，包括安全防护、医疗急救、通信保障、交通运输保障等；演练器材设备即针对演练设定的模拟事件进行应急处置所需的各类设备，如检测仪、防护服等。

通常以演练设计文件为基础，分析提取应急处置核心任务并结合预案，明确演练现场所需物资。在此以C县食物中毒事件应急演练为例，对演练现场准备进行具体说明，见表6。