我国土地征收补偿标准实证差异与完善进路＊

方 涧

浙江工商大学法学院讲师

土地征收补偿标准的变革是我国土地征收制度改革的重点，通过实证分析发现，产值倍数法除却北京、上海、浙江等发达地区以及西藏、青海等年产值较低的地区之外，基本能使当地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”，但与高昂的土地出让金相比，失地农民产生了极大的心理落差。“区片综合地价”尽管考虑了更多因素，提高了补偿标准，但本质上仍旧是“政府指导价”，补偿价格仍然不足土地出让金价格的1/10。改革的方向在于引入土地发展权与最高最优使用规则，将规划允许范围内的土地用途变更或者开发强度增加而带来的增值收益配置给原土地权利人，并通过特别利益金或土地增值税等进行二次调节。

一、问题的提出

“公共利益、正当法律程序、公正补偿”被誉为土地征收领域的三大基本构成要件，其中“公正补偿”又是当下土地征收制度改革的重点突破口。事实上，从传统的土地原用途式的产值倍数法，到最新修改的《土地管理法》中提出的区片综合地价，关于征收补偿标准的探索从未停止，学界对这一问题的“混战”也从未停歇。

就目前而言，学界达成的一个基本共识是我国长时间沿用的产值倍数法确实存在补偿过低的弊病，但就我国应当采取何种补偿标准却形成了两大阵营：一部分学者认为应当采取公平市场价值标准进行补偿，建构“统一的城乡建设用地市场”“让市场在资源配置中发挥决定性作用”；另一部分学者则提出区片综合地价充分考虑了中国的实际，是当下最合理的补偿标准。事实上，对这一问题的理论争议并不能有力回应中央的改革目标与中国的现实。2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了修改《土地管理法》的决议，在土地征收补偿领域，将党中央提出的“生活水平不降低、长远生计有保障”列入补偿原则并最终确立了“区片综合地价”补偿标准。故此，本文欲以我国2014—2017年的征收补偿数据为样本探究如下三个问题：第一，传统的“产值倍数法”是否能达到“原有生活水平不降低、长远生计有保障”；第二，新《土地管理法》中提出的“区片综合地价”的具体内涵以及与学界所呼吁的“公平市场价值”之间的差异；第三，如何在未来建构更为合理的补偿标准。

二、产值倍数法的实证检验

（一）产值倍数法与中央目标之间的实证差距

在公平市场价值的补偿体系中，大部分情况下都可以依据成熟的土地市场确定被征收不动产的非人格化“虚拟”交易价格。在美国，有时候因为类似的财产在市场上几乎找不到同类或者土地为州政府所有而缺乏自由交易的功能，不动产的市场可比价就很难通过市场的可比销售价进行确定。面对这种情况，通常会采用“重建成本法”或“收益方法”等手段确定被征收不动产的公平市场价值。由于我国特殊的土地制度，长久以来，集体土地无法直接进入土地一级市场进行交易和流通，因此也不存在集体土地的土地市场。从1953年的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》开始，我国就一直采用了一种叫“产值倍数法”的评估方法来计算补偿额，区别只是在于倍数的不同。根据修改前的《土地管理法》：土地补偿费为前三年平均年产值的6—10倍；安置补助费为前三年平均年产值的4—6倍；同时最高不得超过15倍，总和不得超过30倍。同时根据中央的意见，要求“征地补偿安置必须以确保征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。这一原则的表述其实已经十分接近公平市场价值的内涵：使之“在金钱上处于和财产没有被征收时同样的地位”。1Seaboard Air Line Ry. v. United States, 261 U.S. 299 (1923).

现在问题是：修改前的《土地管理法》所采用的“产值倍数法”是否真的能达到“确保征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”这一目标？

笔者根据2014—2017年各省的数据对这一问题进行了粗略的统计、推算和分析，尝试回答在假定没有通货膨胀率的状态下，土地征收补偿安置款能在保持原有生活水平的情况下，维持一个农民多少年的生计？基本思路在于：以征收当年的人均生活消费支出作为保持生活水平的重要依据，同时计算出当地前三年的土地平均产值，以此推算不同补偿倍数下维持生活的年限。经过对全国31个省份（不包含我国的香港、澳门和台湾地区）和全国平均指标的测算，以求对“产值倍数法”作一个总体性的基本判断。

具体统计和推算方法是以《中国统计年鉴》为数据来源，假定2017年为土地征收的时点，分别计算各省前三年（2014—2016年）土地平均年产值、2017年农村人均生活消费支出、2017年征地平均每征收1亩土地需安置的人口数，以及补偿额能维持现有生活水平的年数。2需要说明的是，这是一个假想的模型，通货膨胀率、农民因为变为城镇人口后生活支出的增加等因素均没有考虑在内。

（1）计算2014—2016年的平均年产值。计算方法为每一年的种植业产值除以相应年份的耕地面积，得到三组数据后累加除以3，算出平均值。（2）计算2017年的人均耕地面积。计算方法为2017年各省份的耕地面积除以2017年各省份农业人口数。（3）推算征收1亩土地需要安置的农业人口数。推算方法为1除以人均耕地数（也即人均耕地数的倒数）。（4）计算不同补偿倍数下可以满足生活的年限。具体计算方法为用平均年产值乘以相应的倍数（笔者选取了10倍、15倍或者30倍），并除以2017年的农村居民人均生活消费支出，得出相应的年限。根据上述推算方式，推算了全国31个省、直辖市和全国的平均指标（见表1）。

表1 不同产值倍数征地补偿安置款对被征地农民生活保障能力

根据推算，当补偿的倍数达到10时，可保障生活的年限在2.67—21.3年，全国的平均水平为10.51年；当补偿的倍数达到15时，可保障生活的年限在4.01—31.95年，全国的平均水平为15.77年；当补偿的倍数达到30时，可保障生活的年限在8.02—63.9年，全国的平均水平为31.53年。这意味着，在这一理想模型之下，若以30倍为补偿标准，那么失地农民在不进行任何劳动的情况下得到的补偿额，可以维持其目前生活水平的年限大多在25年以上。

基于这一分析框架可以发现，由于发达地区农村居民人均消费支出高，每征收1亩土地需要安置的农村人口较多，因此补偿安置款可以维持其现有消费水平的年限普遍偏低。如北京市、上海市、浙江省等，即使在30倍的补偿下，依旧仅能维持8年、9年和13年。而有些地区由于地区年产值较低，补偿款所能维持的年限也偏低，如西藏、青海等，在30倍的补偿下也仅能维持不到12年和16年。

但是就全国角度而言，数据所反映的一个基本情况是：在全国范围内，原《土地管理法》所确立的“产值倍数法”在补偿标准达到30倍时，除了个别省份的保障能力有限之外，绝大多数省份在理想状态下能够维持很长一段时间。因此，如果仅仅从理论和数据上进行一个简单的推算，“产值倍数法”并没有学者们所诟病的那么不济，因为在理论上，缺乏土地交易市场的情况下，运用“产值倍数法”也是一种计算的手段，而实证数据也说明，在绝大多数情况下，产值倍数法确实能够达到所谓的“生活水平不降低，长远生计有保障”。但是我国土地征收的补偿标准低下确实是一个不争的事实，所以，一个难以回避的疑问是：产值倍数法的问题究竟出在哪里？为什么被征地的农民普遍感觉补偿方式不公平？

（二）产值倍数法与失地农民之间的心理差距

“在学理上，土地征收补偿法律关系有两个端点：一端是‘被征收人的所失’（Loss to the Owner），另一端是‘征收人的所得’（Gain to the Taker）。”3靳相木、陈箫：《土地征收“公正补偿”内涵及其实现——基于域外经验与本土观的比较》，载《农业经济问题》2014年第2期。在我国的土地征收制度中，农民集体失去了对集体土地的所有权，而农民个人永久失去了相应集体土地的使用权，失去了集体土地作为农用地的价值；与此同时，政府通过征收却获得了被征收土地作为建设用地的价值。因此，客观的产值倍数法与人均消费的比值确实是衡量补偿是否公正的标准之一，但另一个重要的因素在于农民对“所失”“所得”以及两者差额归属的认知。

（1）安置补偿款与土地出让价款差距悬殊，被征收人所失与征收人所得不成比例。依据表1可以测算出在以2017年为征收时间点的情况下，10倍、15倍和30倍时的亩均补偿款。同时根据《2017中国国土资源统计年鉴》中统计的各省出让面积和成交价款可以大致推算出每个省的亩均出让价格，4需要说明的是，截止到笔者提交论文时，《2018中国国土资源统计年鉴》尚未出版，因此笔者使用的是《2017中国国土资源统计年鉴》中所记载的2016年时各省的土地出让面积和价款数据。并可由此大致推算出单位面积的安置补偿款和土地出让价款之间的比重（见表2）。根据测算可知，从全国平均水平来看，亩均出让金的价格在115万元左右，其中上海、北京、浙江、广东、江苏为我国单位面积土地使用权出让价格最高的省份（或直辖市），分别达到了1283.48万元、851.77万元、252.91万元、242.22万元、200.34万元。在30倍补偿的情况下，各省的安置补偿款占土地出让金价款的比重除了新疆、青海、宁夏之外，绝大部分都集中在10%以内，全国的平均水平为8.74%。可见，征地补偿款和土地出让金之间的差距极其悬殊，不仅在客观上造成了极大的经济不平等，同时也在内心形成了巨大落差。

（2）补偿款与永久失去土地之间心理落差悬殊，被征收人的所得难以弥补永久之所失。直至今日，中国社会主要还是一个农业社会，大多数的老百姓仍然是农民。对于农民群体和农业社会来说，土地始终是最为重要的生产和生活要素，土地制度设置是农业社会制度的核心内容。5刘承韪：《产权与政治：中国农村土地制度变迁研究》，法律出版社2012年版，第1页。中国人自古都有安土重迁的思想，土地不仅是安身立命的生活和生产资料，更是维系情感的精神寄托。因此，即使补偿款足够维持失地农民的长远生计，但他们也因此永久失去了农地的使用权，失去了最为重要的生活来源和情感纽带。

表2 补偿安置款占土地出让价格比重

三、区片综合地价的实证检验

（一）区片综合地价的内涵与方式

“公平市场”是一个“虚拟市场”，而“公平市场价值”是一个“虚拟价值”。“产值倍数法”的补偿方式为我国立法所确认，但在长时间的实践中屡遭诟病。随着经济的发展和农民维权意识、谈判能力等的增强，沿海地区的城市早已逐渐突破传统的以原用途为基础的产值倍数法，转为向区片综合地价的方式过渡。最新修改的《土地管理法》以“区片综合地价”替代了“产值倍数法”，将原第47条修改为第48条，指出在制定区片综合地价之时，应当“综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次”。而在地方，比如浙江省政府，早在2002年即发布了《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号，以下简称《通知》），并在《通知》中提出土地征收区片综合价格是根据城镇建设征收农村集体土地的需要，由县级人民政府依照被征收农地不同地段、土地利用类型、土地生产能力、人均耕地面积和经济发展水平综合划定片区，进行土地价格评估，在充分听取有关方面意见的基础上，统一制定的每个土地征收补偿区片的“综合补偿标准”。

可以说，与传统单一的“原用途+产值倍数法”相比，“区片综合地价”的估算方式似乎更为接近“公平市场价值”。在土地征收补偿体系较为成熟的美国，当缺乏市场情形之时，诸如原始成本、重建成本、过去收益等方法都可以作为替代性手段帮助确定土地的公平市场价值。6See U.S. v. Toronto, Hamilton & Buffalo Nav. Co., 8 U.S. 396, 403 (1949).“区片综合地价”在估算土地征收补偿标准之时考量了大量与之相关的因素，甚至在一定程度上直接借鉴了“市场价值”的影响因素，同时在计算方法上，也采用了“农地价格因素修正法”“年产值倍数法”“收益还原法”“市场比较法”“剩余法”等手段，从上述表象初步观察，“区片综合地价”已经十分接近“公平市场价值”。那么现在的问题是：这些确定“区片综合地价”的方式是否等同于“公平市场价值”？或者说，“区片综合地价”的价值内涵和估算手段是否等同于“公平市场价值”？

从手段考察，“区片综合地价”的确定主要有以下几种方式：

（1）农地价格因素修正法。这种方式主要是以农地的价格为基础，综合考虑影响不同区片土地价格的因素，从而计算出一个修正系数，再加上社会保障价格。其计算公式为：“征地区片价格=区片农用地价格×期日修正系数+社会保障价格”。这种方式的优点在于综合考量了影响价格的因素，但缺点也很明显，对系数的量化十分困难，而且目前全国大量地方市县没有开展农用地定级评估工作，这种操作方式将耗费大量成本，也很难形成一套成熟而科学的计算逻辑。

（2）年产值倍数法。这种计算方式直接借鉴了原《土地管理法》中的产值倍数法。具体计算方式为：“征地区片价=土地年产值×（区片安置补偿倍数+区片土地补偿倍数）”。其中，土地年产值主要依据前三年的平均年产值确定；确定土地补偿倍数和安置补助倍数的原则主要是从符合当地经济水平和农民生产生活的需要出发，以不降低农民现有生活水平、使长远生计有保障为出发点，在不足之时可向省级人民政府申请提高。这种测算方式简单易操作，但是缺点也极其明显，无法显著体现地区差异，同时补偿额较低。

（3）收益还原法。这种方式相对于上述两种，最大的区别在于是按照对土地开发后的正常预期收益进行的评估，将土地用途转化之后生成的价格也考量在内，这意味着在这一部分的计算中，也涵盖了对土地增值收益损失的补偿。但这种方式只适用于能够产生收益的土地或建筑物的评估，最典型的就是房租。同时，因为不可确定的因素过多，在实际操作中也异常复杂，评估时难度较大。

（4）市场比较法。这种方式运用替代经济学原理，以临近区域的区片为对象，通过比对相邻区域土地的征收补偿标准、价格等来确定本区片的征收补偿标准。其基本公式为：“征地区片价=征收日期修正×（补偿费用-青苗及地上补偿）×征收地类修正×（1+区位修正）×（1+征收情况修正）×（1+个别情况修正）”。在具体的估算过程中，主要包含了选择征地案例、统一可比较内涵、在修正基础上进行案例征收补偿标准评估、计算征地区片价四个步骤。这一方法考虑到了土地的市场价格和征地双方的利益，应当说具有一定的进步性，但同时也对土地市场的成熟度依赖较高，在目前我国土地市场发育不成熟的情况下，行政干预较强，短时间内尚不具备运用该方法测算征地补偿价格的基础。

（5）剩余法。剩余法是在评估开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除建筑物建造成本以及其他各项支出，以剩余价格来作为土地的评估价。其参照的基础为国有建设用地开发后的价格，通常采用的是城镇商业、住宅和工业用地的末级地的平均价格，通过一系列修正得到集体建设用地的价格。基本计算公式为：“征地区片价=集体建设用地价格-土地开发费-税费”。其中税包含耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费，而集体建设用地的价格则是由国有建设用地价格乘以修正系数获得。该方式的优点在于充分考虑了土地用途转换之后的增值收益，且将其与国有建设用地的价格直接联系起来，使补偿价格更加逼近“虚拟市场价格”，但同样的，修正系数的确立成为极其复杂的过程。

上述几种方式，无论是考虑到了土地用途转换之后的增值收益，抑或只是在传统的原有用途基础之上提高了补偿的标准，从表面观察都提高了土地征收补偿的标准，但是究其本质，仍旧是一种“政府指导价”，而非“市场价”。因为价格的参照和修正系数的确立依旧掌握在政府手中，而非由市场形成。事实上，在实践中应当根据被征收财产的特点选择不同的方式以达到“公平市场价值”，进行“公正补偿”。在征收财产易于形成现实市场价格之时，优先以市场方法进行计算；而在难以形成客观的市场环境之时，选择合适的方式建构相对客观的虚拟市场环境，确立补偿的最终标准。7参见刘连泰、左迪：《征收法上按公平市场价值补偿规则的白圭之玷——以美国法为例》，载《浙江社会科学》2013年第9期。然而在上述区片综合地价的计算方法之中，一方面没有尽可能地创造或者依赖现实的市场环境，另一方面所建构的虚拟交易环境也并未比照市场，在价格的形成中带有浓重的政府干预和指导的因素。

由此可见，无论是从区片综合地价的计算方式还是其反映的实质内涵而言，在理论上都与真正意义的“公平市场价值”具有本质区别。但是由于我国特殊的国情和土地制度，如果通过区片综合地价的方式所形成的补偿价格与“市场价格”相差无几，那么在现阶段我们也并不需要苛求概念上的比附性。即使是美国业已成熟的公平市场价值，也存在诸多弊端，没有一个客观的补偿公式能放之四海而皆准。因此，除了理论上的剖析和比对之外，接下来要考察的是，在实证之下两者是否趋同？

（二）区片综合地价与市场价值的实证差异

根据对上述区片综合地价测算方式的分析可知，剩余法是最接近市场价值的一种计算方式，因此笔者拟就河南省济源市为样本，统计在剩余法之下，区片综合地价与产值倍数法、土地出让金的市场价之间的关系。基本公式为：“征地区片价=集体建设用地价格-土地开发费-税费”，其中，“集体建设用地价格=国有建设用地价格×修正系数”。

（1）集体建设用地价格的测算。在我国，集体建设用地因为无法在市场上交易，因此并未形成市场机制，其价格只能通过区位相当、用途同类的国有建设用地的价格乘以一定的修正系数估算。集体建设用地一般位于城乡接合部，故而可采用国有建设用地中城镇商业、住宅和工业用地的末级地的平均价格作为估算的基准价。在修正系数的确立中，采用典型例证法，在同一地区选择多宗集体建设用地和国有建设用地租赁样点，采用收益法测算并修正，并通过咨询相关专家意见，确立相关系数（见表3）。

表3 济源市集体建设用地价格修正系数

根据公开的数据，仅能获得济源市2013年1月1日商业用地、住宅用地和工业用地位于一级、二级、三级和四级片区的基准地价（见表4），因此要将其基准地价进行期日修正，估算其2016年1月1日的基准地价。对于济源市的地价变动指数，尚缺相关检测数据，但是大体上可用物价变动指数予以替代，即118%。因此，在2013年地价的基础上，通过地价指数估算2016年的基准地价，再通过相应的修正系数，可以得出2016年济源市一级、二级、三级和四级区片集体建设用地的价格。

表4 2013年济源市国有建设用地基准地价单位：元/亩

（2）土地开发费的测算。土地开发费在济源市采用各地“五通一平”的标准，参考济源市2015年基准地价的土地开发程度费用标准，可知其开发费用约为每平方米90元，也即每亩60,000.3元。

（3）相关税费的计算。税费主要包含耕地占用税、耕地开垦费和征地管理费三大类。其中，耕地占用税以《耕地占用税暂行条例实施细则》和《河南省财政厅关于调整耕地占用税适用税费有关问题的通知》（豫财办农税〔2008〕第10号文件）为根据确定，济源市为24元/平方米，即16,000.1元/亩。相应的耕地开垦费为13元/平方米，即8666.7元/亩。征地管理费根据《河南省发展计划委员会、财政厅关于贯彻〈国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知〉的通知》，（豫计收费〔2001〕第1019号）收取2.8%的征地管理费，一级到四级用地分别收取2000元/亩、1553.3元/亩、1286.7元/亩、1093.3元/亩。

由此，根据上述公式，可以分别测算济源市2016年一到四级土地的征地区片价（见表5）。

表5 济源市2016年剩余法测算征地区片价格

根据测算的结果，与本省（河南省）2016年的平均土地出让价以及产值倍数法等数据相比较可以发现，虽然与传统的产值倍数法相比，区片综合地价的补偿标准总体上有所提高，但一级到四级区片的区片综合地价分别仅占平均土地出让价的10.21%、8.83%、8.56%和7.46%（见表6）。显然，从实证数据测算，区片综合地价与土地出让时的市场价相差甚远。区片综合地价并非市场价值的真实反映，也并未建构起相对客观的虚拟市场环境。

表6 2016年济源市区片价与本省土地平均出让价比重

四、集体土地征收补偿中公平市场价值的适用面向

与国有土地上房屋征收补偿的定价机制不同的是，集体土地征收补偿的价格完全由政府决定，不存在价值评估程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)和《土地管理法实施条例》的规定，集体土地征收的补偿标准、地上附着物征收补偿的标准均由省级人民政府直接定价。但是在地方，省级政府通常会将这一定价权下放给地市。如河南省政府于1993年颁布豫政〔1993〕150号文件，将定价权下放至设区的省辖市人民政府。因此在河南省，集体土地上房屋的价格通常由设区的省辖市制定青苗及地上附着物补偿标准，并依据制定的标准直接确定被征收不动产的补偿价格，而不存在评估机构的独立评估程序。

而城市近郊的土地，根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查 进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）的规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，因此在征收补偿之时，会与国有土地上不动产征收一样进行价值评估。

但是除却少量城市近郊的集体土地之外，大部分集体土地的征收与补偿主要分为三个阶段：（1）批前程序，主要进行听证、告知和确认。行政机关在这一过程中要举行听证，告知被征地人具体的征地目的、规划方案等，同时勘测地界、清点附着物，并进行确认。（2）报批程序，确认之后，逐级上报有批准权的人民政府。（3）“两公告一登记”程序。“两公告一登记”是指：①征收土地公告，其发布主体为市、县人民政府；②征地补偿、安置方案公告，其发布主体为市、县国土资源部门，征地的价值由政府确定，不存在市场化的估价程序；③补偿登记。如果对补偿、安置方案没异议，则进行补偿登记；若对补偿、安置方案存在异议，则由国土部门会同人力资源、农业等相关部门调整补偿、安置方案，重新报人民政府批准。8参见《土地管理法实施条例》第25条。可见，就整个征收补偿的过程而言，实行的是一种政府定价，而不是市场定价，更无法反映最高最优原则下真实的市场价值。正如前文所言，尽管《土地管理法》在修改过程中引入了“区片综合地价”以替代原有的“产值倍数法”，但其本质依旧是政府定价，而且根据笔者的测算，“区片综合地价”与“市场价”依旧存在不小的差距。因此，可以从以下几个方面改进我国集体土地征收补偿的制度。

（一）引入“最高最优使用规则”

我国征地补偿制度最大的问题在于缺乏科学、合理的机制让农民参与土地增值收益的分配，被征地农民在现实中要么获得极低的补偿，要么出于“维稳”需要获得高昂的补偿金。乱象的背后是理论的缺失和立法的缺位。从理论上看，土地增值收益的分配缺乏一套系统的让农民如何参与分配、按多少比例参与分配等问题的理论依据；而在立法上，《土地管理法》的曲折修改历程更是一个最直观的注脚。虽然学界和实务界对提高征地补偿标准达成了一定的共识，但对于比例的确定仍旧存在争议。是规定一个统一的比例，还是建立一套相应的机制，至今仍无法找到一个相对可行的方案。所谓最高最优使用规则，即将土地由于用途变更而带来的增值赋予原土地权利人，只有在征收后的用途使土地的价值降低时才按照原用途补偿。其背后的原理在于纯粹因为土地用途变更而引起的增值应当属于土地发展权的范畴，因而归属于原土地权利人；而当征收使其贬值时，也应当满足“像未被征收时一样的状态”。在引入土地发展权与最高最优使用规则之后，便无须纠缠于具体的增值收益比例，而只需将规划允许范围内的土地用途变更或者开发强度增加而带来的增值收益配置给原土地权利人即可，至于后续的配套措施则可通过特别利益金或土地增值税等进行二次调节，这样不仅可以在理论上达到内部的自洽，也简单易行。

第一，对于集体的农业用地征收后依旧用于农用的情形，补偿的价值不应限制在原用途的范围内，而应当由原土地权利人通过举证证明该农用地的最高最优用途，也即物理上、法律上和经济上都具有可行性的农业用途。例如被征收土地目前种植的是水稻，但是如果被征收人能论证证明该土地可种植经济价值更高的花卉或者蔬菜，且满足地理、土壤、气候等物理条件，不违反法律的禁止性规定，那么在征收补偿之时，就应当按照经济价值更高的花卉、蔬菜等进行补偿，而非种植水稻的价值。当然，农地征收依旧农用的情形在我国极少出现，征收后价值降低的可能性也微乎其微，在土地征收实践中，最为常见的、矛盾最为突出的是集体土地转为建设用地的情形。

第二，对于集体农业用地转为建设用地的情形，在适用最高最优使用规则时存在巨大的法律和现实障碍。从理论上讲，如果在规划之时将集体农业用地确定为建设用地，那么即可初步表明该农用地至少在通过规划之后在物理上、法律上和经济上具有转变为建设用地的可能性，其最高最优使用价值也应当是相应建设用地的价值，而非农用地的价值。但即便抛开规划问题，我们也无法回避建设用地供给模式的单轨制。依据现行法律的规定，绝大部分集体土地必须通过征收这一途径成为国有建设用地之后方可用于开发，也就意味着在保留集体所有权的前提下几乎无法寻求农用地转为建设用地的制度空间和法律可行性，也正因如此，最高最优使用规则并不能在现有制度框架内发挥应有的作用。

因此，最高最优使用规则的适用还有赖于建设用地供给制度由单轨制向双轨制改革的推进。此次《土地管理法》的修改取消了集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，确立了集体经营性建设用地入市的合法性，消除了“唯有通过征收才能成为建设用地”的障碍，集体土地在保留所有权的前提下也就有条件满足转为建设用地的法律可行性。因此，最高最优使用规则可以在破解我国集体土地征收增值收益分配中发挥关键作用。

（二）借鉴和完善评估手段

美国公平市场价值的评估手段与我国城市房地产的评估有颇多相似之处，但我国实行的是土地社会主义公有制，国有土地出让的价格是以土地使用权出让、转让为前提，是一次性支付的多年地租的总和，是土地所有权在经济上的一种实现形式。因此，我国土地价格的含义不同于一般土地私有制国家，它并不是所有权的价格，而是取得多年土地使用权时支付的对价。但对于国有土地而言，使用权人在使用期间同样拥有转让、出租、抵押等权利，与所有权的行使已然十分类似；而对于集体土地征收而言，本就是所有权的转移，因此在估价程序和手段上与美国等土地私有制国家应当是相似的。9邱道持：《农村土地资产评估》，西南师范大学出版社2015年版，第1—2页。针对我国目前的土地市场发展状况，可在集体土地征收补偿领域引入“剩余法”“收益还原法”“成本逼近法”“市场比较法”等评估手段，对不同的开发和不同的土地采取不同的方法进行评估。

剩余法又称假设开发法，是用来评估较为独特的具有开发潜力的土地价格的方法。具体而言，在求取具有开发潜力的土地价格之时，估计将其开发之后可以形成的预期价格，扣除为建造和销售等产生的成本以及正常的合理利润，所得的剩余即为估价的结果。10邱道持：《农村土地资产评估》，西南师范大学出版社2015年版，第183页。其实这一原理十分简单，开发商支付土地出让金是为了在扣除一切开发成本之后获得利润，因此其愿意支付的最高地价就等于未来开发之后的楼价扣除各种成本之后的剩余额。这种方式可适用于征收集体土地后进行商业或者房地产开发的情形，或者在条件成熟之时成为集体土地直接入市流转用于上述开发的估价方式之一。11需要注意的是，征收必须基于公共利益的需要，但是并非所有的房地产开发或者商业开发均不满足“公共利益”的要求，如危房的拆迁等。同时，在统筹城乡建设用地、推动集体土地入市改革的大背景下，如果形成较为成熟的双轨制供地模式，剩余法依旧可以发挥重要作用。

收益还原法又称为收益资本化法，是对具备收益性质的土地进行估价的一种方法。简言之，便是把土地当作一种投资，将土地的价格作为购买未来若干年其他不动产收益而投入的资本。一个较为理想化的类比是：如果被征收土地每年的产出收益与一定货币额每年存入银行的利息等量，那么该土地的价格即为存入银行的货币额。这种评估方式适用于对耕地进行征收后用于建造学校等盈利较难计算的工程项目。当然，这也是一种较为理想的状态，现实中还要考量年收益率的变化、还原利率的变化等各种因素。

成本逼近法是以成本分析为评估的基础，以开发该宗土地所耗费的各项费用之和为主要依据，加之一定的利润等来确定土地价格的估价方法。在目前我国土地交易市场不成熟的状况下，可以成为过渡时期主要的评估方法。但这种方法的局限性也是十分明显的，因为土地开发的成本与土地所产出的效益并不绝对相关，土地的效益还受到规划、区位等因素的影响。该方法可适用于土地征收后用于工业开发等情况。

市场比较法也是一种常见的估价方法，主要根据替代原则将待估宗地与相似区位近期内发生交易的类似房地产价格进行比对，对交易期日、交易情况、区位条件等进行修正后得到比准价格。该方法市场可信度高，但同时对市场的依赖程度也较大，在我国目前市场交易体系不成熟、市场交易信息不完整、市场交易程序不透明的情形下，适用有一定的难度。但是随着市场的进一步发展和完善，土地交易资料的逐渐丰富，这也是一种相对客观与理想的方式。

总之，公平市场价值方法从理论到实践都不是完美的，但是一方面我们需要清醒地意识到世界上并不存在一个完美的公式能全盘解决问题，公平市场价值也自然存在固有的缺陷；另一方面我们也应当认识到，就目前而言，公平市场价值仍然不失为一种相对客观、且能普遍适用的方法。