关于取消农业户口需认真思考的几个问题

占建勇 占一熙

[摘 要]本文阐述分析了取消农业户口推进中，针对存在一些问题与制度障碍切实需要破解。因此，应高度重视原本村村民现为非农业户口而回故地居住享有自留地等村集体部分权益，应重点破解界定社员身份难题，应制定非本村集体经济组织成员一视同仁的公平户口回迁与落地政策，应探索实践农村宅基地有效管理机制，应从政策性、合理性及人性化给予非农业常住人口以政治民主及经济权利等，使其更利于农村户籍制度改革落到实处，更利于留住乡愁促进乡村和谐，更利于保障农业人口及其他常住人口的合法权益。

[关键词]取消农业户口;建立有效制度;实行规范管理

[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A

各级党委政府强有力地推进了户籍制度改革，明令取消农业户口和非农业户口的性质划分，切实保障农业人口及其他常住人口的合法权益。但在农村治理管理履职中，当下确实存在一些亟需解决的问题，否则会影响甚至阻碍户籍制度改革深化推进。因此，我们应认真严谨思考，谋求探索实践。

1 党与政府历来重视关怀农民自留地与宅基地的权益

《农村人民公社工作条例》第四十条规定：“人民公社社员可以经营以下的家庭副业生产：耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变……”第四十五条规定：“社员的房屋，永远归社员所有。”因而，对于农村自留地的经营权与农村宅基地的使用权，党和政府早在人民公社化时期就有严格明确的规定，且成习俗承袭沿续至今。

《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。因此，农民依法享有宅基地、自留地、自留山使用的权利。人们对自留地、自留山的使用权易理解，可对宅基地的使用权与房屋所有权不一致难理解。现实是宅基地与农民房屋的所有权是分离的，因而宅基地的使用权不属遗产，不能被继承。但农民继承了房屋，宅基地的使用权也就随着房屋而转移给继承人，期限是房屋的自然存续期。这是我国农村传统及习俗使然，也是具体执行国家政策制度所致，但不应是法律规定的继承结果。

2 基于当下法律法规、政策制度应深化探索实践

（1）应探索实践非农业户口享有村集体部分权益。对原祖居的本村非农业户口，特别是离退休人员，回老家居住是否给予集体部分权益？如自留地经营权、宅基地使用权，村两委及集体经济组织应高度重视，力求探索实践破题，总不至于生活在农村却常期买蔬菜吃？住在农村祖居房屋而时常担忧产权问题？新中国成立以来，原属本村民，许多考上了大中专院校、招工招干、参军转干及农转非等，迁走户口，放弃承包地等权益。如果这些人当年不出去，毫无疑问现在享有本村的“三权”权益，人多地少的矛盾将更突出，进而影响到村民持有农村集体产权份额。何况当下农村学生考上大学户口想迁就迁想不迁就不迁，这样对原迁出者岂不欠公平合理？为确保公平合理，近几年部分农村集体产权制度改革中设置“人口股”为主、“农龄股”为辅，或将农龄贡献折算到人口股中。“农龄股”就是给所谓“吃外饭”的人部分集体资产积累份额，体现着集体积累全体村民所有理念，彰显着公平合理诉求，得到政府的认可，博得社会多数人的赞许。笔者建议应鼓励探索“农龄股”置换自留地经营权等，不失为一种双赢方式。

（2）应破解界定社员身份难题。①界定社员身份是个十分棘手复杂的难题，关键问题是“谁动了我的奶酪”？成员多了分到奶酪就少，即便社员身份界定重大事项走程序表决但绝大多数村民是不愿意的。因此，对于离退休者不应进行身份界定，但一些基本权利应予考虑;对于其他回迁农村居住者，进行社员身份界定还是不予界定？作为地方政府、村两委及村集体经济组织在农村集体产权制度改革中要有探索实践，要敢于勇气破题。村集体资产公平合理普惠于村民，社员身份界定是唯一有效破解问题的路径之一，只有社员身份界定确认，棘手复杂的问题就会简单化，就会迎刃而解。②成员身份界定要正视关注解决现实及遗留问题。农嫁农及其小孩、农嫁居及其小孩、大中专学生、原计划生育未上户口超生人口、入赘女婿、收养子女、挂靠人口等是否取得农民集体成员资格;死亡人口、外嫁女、大中专生、入伍人员、服刑人员、进城就业人员等是否丧失成员资格问题，在法律法规和实际操作中均未能得到有效解决，有些做法甚至与维护妇女儿童合法权益的法理相悖。因此，需借助取消农业户口契机予以制度完善规范。

（3）应制定切实可行、切合实际的政策制度。党委政府在取消农业户口中，对于户口迁回者制定了政策制度许可。

①县（市、区）政府以上表彰的劳动模范、道德模范等给予落户，但同级党委表彰的优秀党员等可不可以落户？实践中有争议，应一视同仁或明确參照执行。

②确定享受投资纳税人的对象。投资兴办企业纳税规定税额度可以落户，但应理性对待新型农业经营主体，即农业龙头企业、示范性农民合作社等，他们暂不承担增值税如何反映税额？以税额量化标准上很难达到规定要求却不能与企业一样在当地落户，这显然有不公平不公正质疑，因而需正确对待。

③对于同意接收迁回原籍农村落户的要有限止条件：一是必须实行表决程序，即经本村两委及集体经济组织成员、村民代表集体讨论表决，三分之二以上同意方可迁回，并报乡镇（街道）备案，绝不允许个别村主要干部或少数人作为福利赐予，存在权力寻租现象;二是按规定程序实行全程公示接受监督。

④维护政策制度的权威性。一是原来非农业户口迁回农村，本人曾向当地村两委及集体经济组织承诺放弃享受村集体的经济权益，取消农业户口过程中要继续认同这种做法，维护政策制度的连续性、衔接性、严肃性，除非另有约定外等。

（4）应探索实践农村宅基地有效管理机制。户籍制度改革显然离不开农村宅基地问题，需着力研究并完善规范制度。

①严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策规定。严格落实对祖籍祖宗留下的房屋只可修缮，不可拆掉推倒重建新建的政策;应遵循当下政府对农村宅基地施行一户多宅、一户面积超标暂时不予回收但也不予确权登记，及以后涉及征地拆迁不能享受征地拆迁补偿的政策;对于一些有着自然风光或人文历史等良好旅游资源地区，可以探索通过租赁、合作等方式，规模化、集约化、产业化经营农民的闲置房屋，增加村级组织及村民财产性收入;契合乡村振兴建设美丽乡村之机，探索宅基地区位优势合理竞争增加村级集体经济收入。

②规范确认宅基地使用权主体。一是非本村集体农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经村集体多数成员同意并经政府职能部门批准异地建房的，可按规定确权登记发证。二是已拥有一处宅基地的本集体成员、非本集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”或“该权利人为非本农民集体成员”。

③鼓励宅基地腾退与复垦生产。很多常期在外打工的农民，家里的宅基地已没人料理荒废了，这种情况下应主动退出宅基地，因为退了之后国家还给予一定补偿。对于农户腾退出来的宅基地，应鼓励复垦生产，按政府规划要求再次利用，如实施小果园、小花园、小菜园等生产建设，按照面积给予经济补助。

④深化完善相关法律法规。对于产权清晰的应及时给予办理房屋不动产权证，确定权利为“宅基地使用权/房屋所有权”，做到房屋土地证、房产证两证合一，有益于探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”机制建设;对于农民闲置宅基地和闲置农房，允许在本集体内部转让，村民可以获得一定补偿，超村集体原规定溢价归集体所有，有益于壮大村级集体经济;探索离退休者及户口迁回者宅基地规定面积或比具有成员资格少面积、超面积实行有偿使用的做法，但必须是一户一宅。因此，应深化完善相关法律赋予农村宅基地使用权完整的用益物权，拥有与城市住房建设用地使用权同等的权能，包括使用、收益、继承、转让、抵押等。

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