新时代南宁城市精细化管理研究

吴丹

[摘要]近年来，南宁市开拓创新，加强城市管理水平，加快大城管改革步伐，努力向城市治理精细化目标发展，取得了卓越的成绩。但同时也存在法治水平不高、体制机制不畅、技术水平有限、缺乏专业人才、公众参与不够等问题。本文通过文献研究与调查研究等方法，提出南宁要以精细化的管理理念，从法律、体制机制、技术、人才队伍、公众参与等几个层面朱解决，才能促进南宁城市精细化管理向法制化、常态化、信息化、专业化和多元化发展。

[关键词]城市管理精细化管理南宁市

[中图分类号]C93 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2019）02-0056-05

DOI：10.19499/j.enki.45-1267/e.2019.02.011

随着我国城市化进程不断加速，人民生活水平日益改善和提升，城市管理问题与城市发展问题相比，愈显重要。解决复杂的“城市病”，实现“城市让生活更美好”的目标，成了城市管理肩负的重要任务与使命。党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，对新时期创新城市管理工作提出了更高要求。

一、新时代城市管理的发展趋势

（一）城市管理从粗放化到精细化是必然趋势

随着经济的快速增长、市场发育日渐成熟、城镇化进程逐步加快、城市规模逐步扩大、人口流动大幅度转移、治安形势愈发复杂，城市管理的难度也随之大大提高。传统的粗放型城市管理模式已不能适应现代城市发展的需要，难以应对现代城市发展带来的交通拥挤、环境污染、生态失衡、社会治安混乱等问题，甚至成为制约经济社会发展的重要障碍。因此，与粗放型管理相对应的精细化管理则是现代城市管理的必然选择，是提升城市管理效能的重要举措。把精细化管理理念运用到城市的管理当中去，对城市管理进行重新梳理，寻找管理的粗糙点，完善管理细节，是当今城市发展与管理的必然趋势。我国一直相当重视城市发展与管理，较早就有了精细化管理的思路。十八届三中全会关于政府职能改革的论述中提出：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。”这是首次在正式文件中将标准与战略、规划、政策同列，表明了标准在政府治理过程中的重要性，提高了标准化在政府职能中的地位与作用，标准化成为未来政府推进城市精细化管理的一项重要内容。2015年召开的中央城市工作会议中提出：“政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。”特别强调了实施城市精细化管理是城市管理改革创新的重要途径，是社会管理创新发展的必然要求。2017年3月，习近平总书记在参加上海代表团审议时，提出了“城市管理应该像绣花一样精细”。

（二）大数据为城市管理提供有力的技术支撑

随着互联网、物联网和云计算等技术的迅猛发展，视频监控、智能终端等技术的快速普及，数据量呈爆炸式增长，“大数据”的理念应运而生。当今时代是互联网时代，十九大报告中，就有八次提到了互联网。2015年8月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，提出在未来5至10年打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。要“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。大力推动政府部门数据共享，稳步推动公共数据资源开放，统筹规划大数据基础设施建设，支持宏观调控科学化，推动政府治理精准化”。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，加快推动数据资源共享开放和开发应用。中共中央国务院2016年发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出，要推进城市智慧管理，也就是城市管理体系智能化，建设综合性城市管理数据库，促进城市管理服务与大数据、云计算、物联网等现代信息技术的融合，提升城市管理水平。大数据的兴起就是要把政府掌握的数据信息及互联网上的各类有效信息进行收集、提炼、整合、分析和利用，在数据分析的基础上进行科学决策，服务于城市管理。城市精细化管理的量化、细化、精准、协同等要求，离不开高效、精确的技术，这就需要大数据的技术支持。

（三）创新管理模式在城市管理中的应用勢在必行

近年来，南宁市开拓创新，加强城市管理水平，加快大城管改革步伐，努力向城市治理精细化目标发展，取得了卓越成绩，一些大胆的改革创新走在全国前列。但同时也应看到，如今南宁仍处于探索实践阶段，城市建设管理方式粗放，城市规划建设和管理水平不高，缺乏特色，一些城区开发建设杂乱无章，重经济、轻环保，重建设、轻服务，重地上、轻地下等问题较突出，交通拥挤、环境破坏等“城市病”开始显现，城区与园区“两张皮”现象较为突出，产城融合不够融洽，城市化管理与信息化建设良性互动的局面尚未稳定。可见，传统的管理模式已经不再适应城市的发展，跟不上城市快速发展的步伐，只有创新的管理模式才能满足城市的发展需求。城市精细化管理理念的引入和应用，给解决城市管理问题带来了新的良方，大数据、物联网、云计算等新一代信息技术的发展掀起的“智慧城市”建设的浪潮。精细化的管理理念加上大数据的创新技术，无疑成为新时代推进城市管理改革的巨大动力，并将把城市管理带入一个新的纪元，对南宁提高城市魅力、增强城市综合实力、促进经济社会全面发展具有重要意义。

二、南宁城市管理基本情况

（一）做法与成效

南宁市近几年来在城市管理实践中不断摸索，结合实际，形成了一套措施，取得了一定成效。

1.依法治理，创新管理机制。结合治理工作重点和难点，提速推进城市治理地方立法工作，进一步填补立法空白，同时适时适度地把行之有效的土办法、土政策、土措施上升、固化为规章制度，确保城市治理有法可依。近五年来，出台了《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》等地方性法规;《南宁市“门前三包”责任制管理办法》和《南宁市实施城市管理委托执法暂行规定》等政府规章;颁布施行《南宁市人民政府关于整治市容环境卫生的通告》等规范性文件;梳理扬尘污染治理相关的法律规章、法律条款，为扬尘污染治理提供强有力的法律支撑。

2.细分网格，精细治理破难题。通过细分网格、建章立制、量化标准、优化流程，探索建立城市治理标准体系，健全完善社区网格一体化管理工作机制。2015年以来，开展网格化管理试点工作，将社区划分若干个单元网格，配备网格长、网格员、楼栋长，指定城管、食药、工商、住建、交警、環卫、市政、社区等职能部门工作人员一对一进网格，实现一格多员、多格联动。将综治、城管、“大行动”等工作融合在同一个网格系统之中，建立“城区网格监管中心街道网格管理中心居（村）网格管理站”的三级服务管理平台，搭建“发现—流转一处置一反馈评价”的网格化管理架构。网格管理人员记录每日走访、服务、巡查等情况，并通过综治E通手机上传到管理系统。同时健全城管执法网格式管控模式，细化网格管理目标、工作标准和考核办法。全市各级领导、各部门、各单位实行网格区域分级分片包干，每月要求各城区、开发区对排名靠后的三个网格进行曝光，强化“责任一体、工作一体、问责一体”。

3.考评问责，管理监督常态化。2013年9月，试行城市管理考评工作，出台了《南宁市“美丽南宁·整洁畅通有序大行动”工作目标专项考评办法（试行）及配套考评细则》，将城市管理监督评价中心从市城管局剥离出来，独立参与考评工作。委托第三方组织实施考评工作，组织市纪检监察部门、市属媒体、相关专业人员、各城区（开发区）人员、市人大代表、政协委员、市民代表等参与考评，真正实现监管分离。从数字城管采集总体数据上看，考评前（2013年1-8月）全市平均55712：条/月，大行动考评后（2014年1-8月）全市平均27951条，月，案件总量平均下降50%。从结案率情况上看，各城区（开发区）结案率由开展前的37%左右（邕宁区除外），提高到了70%以上，部分城区（开发区）达到了80%以上。2014年11月，试行新的市直部门考评办法，运用系统关联责任的考核方式，推动市直部门与城区（开发区）“同网同责、同项同责”。2015年4月，对5家市直重点平台公司启动考评工作，进一步拓展考评范围。2016年8月，针对扬尘污染治理工作，启动扬尘专项考评试运行，充分发挥考评杠杆作用，推动扬尘治理工作常态化。

4.科技支撑，提升智能化管理水平。不断加强智慧城管系统建设，在拓展“互联网+城市管理”服务理念上做了一些尝试。一是建设市区、区两级数字化城管平台建设和智能交通系统，推动实现集监督、管理、处置、服务、反馈于一体的工作流程。31个试点社区中有14个社区投资建设了视频监控平台，整合了公安、城管、综治等部门的视频资源。试点社区均使用信息系统、微信平台、手机APP等多信息化手段辅助开展社区自治、城市管理等工作。对数字城管发现的案件，按当天、一周、一个月、一季度、一年的时间单位，将数量、类型及分析图等信息自动预警并发送，实现随时对重要问题进行督办，为领导科学决策提供依据。如：青秀区自主研发“城管通”手机APP，涵盖了案件采集上报、案件处置指挥调度、移动考勤助手、商户信息等四大子系统。工作人员通过APP客户端采集上报问题，发现案件采集精准定位，快速上传，精确推送，实现“发现问题人人有责，处置案件人人负责，处置结果人人监督”。二是建设市区内涝预警监测系统，通过合理有效地整合市政排水设施及气象、河流水文和城市内涝等信息资源，建立市区排水管网资料库，实现市区排水管信息管理系统和市区防内涝监测预警系统的有效整合，可极大提高城市防内涝能力。三是建立城市管理微信公众平台。扩大城市管理宣传阵地，利用新兴媒体手段推进城市管理工作，促进市民交流和公共服务品质提升。四是泥头车微信GPS监控系统（信息中心）正式运营。通过GPS监控系统让泥头车违章无所遁形。任何违反时间、路线双限规定的违章运输以及违法倾倒建筑垃圾的行为都能实时被监控发现，第一时间现场查处。

5制定标准，为精细化管理提供科学依据。为逐步破解考评的难点、瓶颈问题，不断完善健全城市治理精细化标准体系，印发了《南宁市城市治理精细化工作规范（2016版）》。该工作规范的标准涉及南宁市建成区范围，按照“分类、分区、分级”原则，将案件分为部件类和事件类，将区域分为公共区域和六类区域，对全市进行分级细化，实施差异化管理，为全面提高全市城市管理水平和工作质量提供具有普遍指导作用的范本。同时，注重各层级管理职责精细化，对各管理岗位的基本职责从内容、标准、时限、依据等方面进行细化、量化、固化，使各项管理工作有章可循、有据可依。

6.全民动员，创新管理方式方法。通过健全完善科学的城市志愿服务工作体系，完善市民共享共建城市治理平台，实现市民参与和城市治理需求的良性对接，营造全民参与城市治理的良好氛围。印发《南宁市关于加强志愿服务工作实施意见》，推进志愿服务制度化、常态化，进一步激发市民参与志愿服务和义工队伍的热情。创新开播电视问政直播节目，引导广大市民直接参与到城市顽疾治理的监督评价中。制定扬尘污染治理有奖举报制度，实施有奖激励。出台《扬尘污染治理有奖举报方案》，并于2016年8月12日通过南宁日报、南宁晚报等主要市级媒体向市民公开发布，发动市民通过电话、微信等方式，举报建筑垃圾运输车辆不密闭、超高运输等8类扬尘污染违法违规行为。

（二）存在问题及原因

南宁城市管理工作虽然取得了阶段性的成效，城市环境整体水平得到了进一步提升，但随着城市管理工作难度的不断增大，瓶颈问题依然存在。

1.法治水平不高。当前，城管执法的法律效力和法律地位明显不足，它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，由于部分城市管理执法人员整体素质和法律意识不强，不能够严格按照程序规范执法，容易引发与基层群众的直接冲突，暴力抗法事件时有发生。同时，对于城市管理各个职能部门执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题也缺乏法律层面的明确规定，致使许多领域的城市管理工作权责不明。

2.机制体制不畅。一方面城市管理机制尚未完全适应新形势下城市扩张、发展需要，管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放、部门联动不足，规划、建设、管理没有形成顺畅的闭环机制。部门职能交叉、分工不明确，多头执法、重复执法以及相互推诿扯皮的情况时有发生，管理的合力没有形成。另一方面综合行政执法机制尚待健全。执法设备、执法流程有待进一步规范和完善。执法环节多、周期长、效率低，影响工作效率。市和城区、开发区两级执法体制仍需进一步理顺，城市管理工作尤其是执法部门内缺乏自我约束机制，外部又未能建立起科学合理的监督评价模式，使得城市管理领域长期得不到有效的监管，执法队伍缺乏激励惩戒机制，严重影响执法队伍的积极性，城市管理水平难以提高。

3.技术水平有限。由于技术水平有限，城市管理各部门信息呈碎片化、分散化、多头化，统筹应用率较低，管理手段粗放，现阶段难以实现互通、互享;交通、市政、社区等领域的公共服务功能存在细节设置关注不够，民生效应关注不足，服务便利度不高等问题，服务形式粗放。比如：全市统一的政务数据资源交换共享平台（大数据库）尚未建立，面向市民的一体化信息管理服务平台仍未形成，基层管理工作效率不高，市民享受公共服务的便捷度不高;缺乏应急管理基地，设施维护管理、环卫管理等经费缺口较大，现代化、智能化维护机械装备短缺、更新缓慢。应急管理理念、意识、队伍、技术装备未能完全适应现代化城市管理的需要。现代化装备、设备短缺，应急处置能力不足。

4.缺乏专业人才。大数据时代的城市精细化管理需要有丰富的业务知识和专业性强的人才队伍与之配套。但是目前现有的人员还尚未达到信息时代所需高素质、高技术人才的要求，并不能适应新的管理方式，人员配置还有待加强。一方面是执法人员和数据采集员的能力素质有待加强。其法治意识、文化素质、专业知识、城市管理的业务、技术能力等参差不齐。一线人员工作量大、压力大，但待遇、津贴不高，在一定程度上影响了工作积极性，容易产生懈怠心理，降低工作效率与质量。另一方面是专业技术人才的缺乏。大数据时代的快速到来必然会造成相应人才的紧缺，尤其是西部欠发达地区，既擅长信息技术、计算机等业务知识+又了解技术规范操作、系统维护等工作的技术人才更是稀缺。加上政府部门中技术人员的体制、待遇问题，面对体制外各行业的竞争，更是留不住人才。因此仍然面临着较大的人才缺口，急需进一步补充。

5.公众参与不够。就南宁市的实际情况而言，城市管理工作主要依桢于体制内的干部队伍力量，社会力量参与基层治理工作有待进一步引导，志愿者服务队伍的常态管理机制仍然有待完善，全民参与、共建共管的格局还未形成。如，垃圾源头分类仍任重道远，还需充分调动工青妇、教育系统的积极性，提高社会各界的主动参与程度。再者是参与途径受限。虽然可通过智能手机等渠道参与城市管理，但是公众连接政府问的数据信息平台尚未搭建，公众知晓度、参与度不高。因此，如何有序引导市民参与管理城市管理，共建共享城市发展果实是我们必须深人研究解决的重要问题。

三、新时代加强南宁城市精细化管理对策建议

（一）完善法规体系，促进精细化管理法制化

一方面，尽快对现行的城市管理领域涉及的法规、制度、文件进行全面的梳理整合，对相互抵触或不适用的法规、规章和文件予以修改或废止，及时出台新的政府令或地方性法规。如数据信息的隐私权、数据安全等方面的立法，以适应当前新形势的需要。同时要注重细节，制定统一的城市管理及执法标准，实现有法可依，有规可循.

另一方面，让城市规划、建设、管理等以标准化的形式明确下来。通过法律形式来规范管理主体的行政行为，并能对其行为进行有效监督。制定一整套城市管理法规体系、考评制度、罚款制度和经营机制、管理资金等城市管理基本办法，作为城市管理办法体系的基本内容。

（二）健全优化机制。确保精细化管理常态化

一是要强化“大城管”理念，进一步整合行政资源，建立健全执法联动机制。要整合城市管理职能，设立专门的、行政级别较高的城市管理综合协调机构。将市政设施、市容景观、环境卫生、公用事业、园林绿化、城市河道、城市排水、城镇燃气、爱卫等管理职能和与之相对应的行政执法职能以及公安交警、環保、工商等方面的部分执法职能集中起来，成立常设、固定的综合协调机构。整合各相关部门在建或已建成的服务平台及监管平台，建成涵盖城市管理与行政执法、城乡规划、市政基础设施、环境保护、应急指挥、违法建设防控等各方面的城市综合管理平台，采用资源共享、端口对接等方式，加强各部门之间的信息共享。建立城市管理重大事项协调机制和突发性事件应急处置机制，根据工作的需要定期、不定期召开城管委综合联席会议或事务协调督办会，研究解决重大、重点和难点问题。健全市、区、办事处、居委会四级联动机制，突出街道办事处的作用和地位，推动城管工作重心下移。

二是要理顺“小城管”内部关系，合理区分管理与执法、执法部门与各相关职能部门问的相互关系，明确“运动员”与“裁判员”两者的职责，并确定相应的协调模式以及步骤程序。进一步明确城市市区两级城市管理的职责，排查并解决工作中存在的区级与市级、单位与单位之间责任不明、范围不清等问题，将精细化管理各项任务落到实处。

（三）提高技术水平。推动精细化管理信息化

一是要通过网格单位内部门数据共享，构建主动收集和回应群众诉求的联动工作机制，建设网格基础之上的社区（村）综合服务信息平台，对政府各职能部门所有与居民相关的行政审批事项进行整合。建设社区（村）公共服务中心，实现市民办事“多点受理，联动审批，一站办结，全城通办”。

二是要加快实现数字城管系统与社会治安综合治理信息管理系统的有机融合，建立双网融合的城市治理信息化平台的建设，建设“市、城区、街道、社区、网格、片、组”基础单元网格管理平台、指挥系统平台、联动支持平台，搭建发现、流转处置以及反馈评价的一体化管理架构;探索建设政务数据资源交换共享平台，与各部门应用系统和数据库实现互通，以民政、公安、计生等部门数据为基础实现各类数据的实时采集和基础数据的动态更新。

三是坚持引进与创新相结合，鼓励自主研发。在技术层面，既要引进先进技术，又要鼓励创新与自我研发。如通过招投标、合资等方式，让企业或科研团队参与，财政予以资金支持。或拓宽投融资渠道，以确保技术设备的运营与维护。

（四）提升队伍素质，保证精细化管理专业化

一是要加强队伍的教育与培训，提高专业化水平。一方面是对管理队伍来讲。首先要培养精细化管理的意识，通过讲授精细化管理的基本理念以及具体内涵，让城管人员真正理解掌握精细化管理的内涵、核心、特点和方法。其次要加强业务知识培训，使其掌握标准化的管理手段，增强依法行政、文明执法、应急处置和化解风险的能力。再次要加强大数据理念的培训，以大数据的思维来加强管理与服务。另一方面是对技术队伍来讲。要加强对技术人才的引进，如高薪聘请专业人才、建立专家库、与大学合作共建教学实践基地、建立人才交流机制、举办学术研讨会等。

二是要突出人性化管理。通过加大经费和装备投入，提高管理人员待遇水平，改善执法队员的工作、生活的条件和环境。特别是基层城管人员、一线执法人员，要拓宽其晋升和交流的渠道，适当增加福利待遇，提高其工作满意度和获得感，进一步激发他们的工作热情。

三是要加强队伍管理。制定执法人员工作标准，建立准则化管理体系，提升规范化水平。对每一项管理内容和项目怎么做，做到什么水平，固化为一个明确的规则、规定和机制。积极实行绩效管理，完善目标管理考核体系，量化、细化考核内容。

（五）广泛发动社会，调动精细化管理多元化

一是坚持以人为本的管理理念。充分运用大数据进行科学决策，要加大群众满意度在政府绩效考评中的比重，作为班子或负责领导的关键指标。要注重疏堵结合，建立对话机制。例如对于流动商贩或占道经营者，除了划行归市，还可以实施档案化管理。采集录入流动商贩的个人和家庭信息、家庭收入和生活质量变化、摆卖主要内容与方式、设摊摆点的区域地点等情况，建立精细化档案资料库，实行电子化跟踪服务管理。

二是细分受众，精准宣传教育到位。宣传教育要精细化、分层化、多样化，面对不同的群众采取不同的宣传教育方式。要对受众群体进行定位和细分，根据性别、年龄、受教育程度、行业、职业、收入、兴趣等类别划分为不同群体。运用技术采集形成“大数据”，并进行分析，准确识别、区分其特点，将同样的一个政策法规、宣传信息或教育内容以不同的方式投放给不同群体。

三是健全公众参与机制。政府在制定城市管理相关战略、决策时，事前应当通过各种媒介向社会公布，征求广大人民群众的意见和建议，建立市民建言献策的常态机制。开好征求意见会、听证会等，避免做成形象工程。让市民有权管理，如开展“城管一日体验”，让市民转换角色，从被管者到管理者。畅通、拓宽参与渠道，通过微信、微博、网络直播或APP等新媒体形式参与，或开设专家咨询、市民论证会、网络问询、网络问政等多种方式的沟通交流平台，不断拓宽举报、投诉、信访等渠道。健全城市志愿服务工作体系，建立完善志愿服务信息平台，推动志愿服务供需精准对接。完善有奖举报制度，鼓励人民群众积极参与城市管理。推动成立相关行业协会，引导制定行业规范条例。