浙江宁海“审批法庭”：打造最多跑一次“升级版”

■贺卫涛

宁海“审批法庭”机制的建立，创建了“审批之审批”的宁海模式，实现了“最多跑一次”的法定化、程序化、标准化和信息化。

当前，浙江“最多跑一次”改革进入深水区，正处于延伸扩面、提质增效的攻坚期，各地遇到不少“难点”“堵点”和“痛点”，亟待更强有力的方式破解。

2017年以来，浙江宁海县一个名为“审批法庭”的基层改革创新，让浙江省决策者眼前一亮，该项创新被视为“最多跑一次”的升级版，构建了一整套“最多跑一次”的有效推进机制和深化机制，取得了显著效果。

宁海县为何要推进这项改革？审批法庭究竟是怎样一个法庭？带来了哪些改革红利？

“跑改部”是个什么“部”

“最多跑一次”改革的底线是“一”，要害在“减”，而要取得改革放权分权的 “减法”效应，关键在于机制创新。作为相对完备的改革治理单元，县域是深入推进“最多跑一次”改革的关键环节。

针对这些实情，宁海县在改革之初进行了大量走访调研，发现审批“减法”如果单由县职能部门进行，存在两大障碍影响改革进程：一是观念障碍，部门存在权力惯性思维“不能砍”、无法抵触上级部门规定“不敢砍”、涉及自身利益“不想砍”等问题。二是体制障碍，改革中大量的“一件事”整合，要涉及各部门各环节，整合过程中前置过多过杂、“互为前置”“理而不清、法理不足”等现象更加突出，缺乏专业的统筹推进机构。此外，职能部门出于方便管理和避免被追责的考量，囿于习惯的思维模式和工作方式，甚至受庸政懒政不良风气的影响和部门利益的牵制，往往“宁滥毋缺”，难以下手去“砍”。

因此，宁海县从创新机制这个“牛鼻子”入手，大胆提出“基层改革也须顶层设计”的理念，专门提升牵头层级，设立县委县政府深化“最多跑一次”改革专项工作部（简称县跑改部），为改革机制创新提供保障。依托跑改部，创设独立于相关利益部门的“审批法庭”，着力解决“红头文件”与法律“打架”现象，最大限度进行刀刃向内的政府权力“瘦身”，并通盘考虑事中事后的标准再造，打造基层“最多跑一次”改革的地方模板。

宁海县“审批法庭”创设以来已开庭41次，共对49个部门的988项行政权力和公共服务事项进行清理、“裁决”，清理取消了317项事项中的前置条件427条，清理493项事项的申请材料2100份，取消兼并审批事项46项，全面撬动了政府制度、理念、作风的深层次变革，为浙江省乃至全国，提供了以机制全面撬动改革的基层样本。

审批法庭也有“原告”和“被告”

在宁海县“审批法庭”，法律是丈量一切的“准绳”——对已有的前置，凡无法无据的，一律给予清除；对新增的前置，凡未经“审批法庭”裁决通过的，一律不得实施。

有“开庭”，有“应诉”，有“被告”，有“辩论”，有“裁决”。“审批法庭”借鉴了司法庭审“面对面”充分辩论的模式，提供了一种运用法治手段对审批权力进行监督和裁决的工作机制。“开庭”议题，大多来自微博论坛、电话回访以及现场办事后留下意见的群众等。

宁海“审批法庭”实行“庭长”负责制，“庭长”由县政府办公室主任担任，原告由前置清理组成员担任，并负责“审批法庭”案件采集和庭审召集工作，政府审批部门负责人作为被告，实行“单数庭审制”“二审终审制”，“二审”采用书面复核形式。

经过数年探索和实践，宁海“审批法庭”机制架构清晰、职责明确、操作简单，具备了极强的可复制性。

首先是以顶层设计推进改革螺旋式提升。宁海成立“跑改部”，牵头单位设在县政府办公室，专设综合协调、前置清理、一窗受理和数据共享4个工作组，其中以开设“审批法庭”为主的前置清理组，抽调全县法律和审批“专业型”干部，按改革重点分企业投资项目、民生事项、企业扶持3个组归口，为精准运行“审批法庭”机制奠定人才基础。同时，为规范运作模式，出台《“最多跑一次”改革“审批法庭”工作规程》，“庭审”由县法制办负责召集，实行县法制办主任负责制，邀约国家机关工作人员、两代表一委员等公开听证，用模拟司法庭审模式对全县行政审批和公共服务事项进行一一清理裁决。

其次是明确清理标准、赋予审批法庭“终审权”。以“法无授权便无权”为唯一原则，即“宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章”没有明文规定的前置和条件一律取缔。以“四个一律”为唯一工作标准，即凡法律、法规、规章设定以外的，一律取消；能通过个人现有证照来证明的，一律取消；能采取申请人书面承诺方式解决的，一律取消；能通过网络核验的，一律取消。对民生关键事审批的前置条件和申请材料是否以法理为据，进行“刀刃向内”的审查清理，彻底解决民生事项办理“理而不清、法理不足”的“中梗阻”现象。

第三，以“扁平化”改革变“部门化政府”为“整体性政府”。“审批法庭”独立于各利益相关部门之上，借鉴法律诉讼的仪式感、严肃性和权威性，界定整合多部门多环节的“一件事”，建立一套跨部门工作专班、全事项编纂方案、闭环式工作流程、扁平化移动办公平台、绩效化考核督查制度，变金字塔管理为扁平化管理，变部门化政府为整体性政府，推进了改革的系统性、整体性、协同性。

最后，以技术应用推进政府数字化转型，为改革提供技术支撑。将“政务钉钉”作为政府数字化转型的重要平台进行各类微应用开发，由原来部门分头依次办理，改为同一信息平台上同时办理，所有权力都在网上运行、办事真正实现事事阳光、节节碗扣、处处留痕，各部门变互相前置为相互印证，变互相推诿为相互督促，从而倒逼作风理念发生质的变化。

改革红利的叠加效应

2018年10月，浙江省“最多跑一次”改革专项测评中，宁海的“最多跑一次”实现率和企业群众满意率，综合成绩位居全省第一。综合来看，宁海审批法庭实现了三大改革红利。

首先，投资项目审批驶入“快车道”。针对投资项目审批这一改革的重难点，宁海县“审批法庭”在着力“做减法”的基础上，着力解决投资项目审批纵向审批层级太多、县域范围内审批平台分散，以及第三方中介机构时间过长、信息不对称、监管较难等问题。经审批法庭裁决，一般企业投资项目审批精简事项、前置和材料共87项，其中审批材料从原128项减少至74项。通过事项材料法治化、流程再造标准化、数据共享信息化，全面运用项目审批监管平台2.0版+“政务钉钉”，实现一般企业投资项目审批大幅提速提质，原157天全流程审批实现“一次也不跑”“最多37天”，其中政府部门审批时间从65天压缩为6天。

其次，营商环境得以优化，激发了县域发展活力。通过“审批法庭”，出台一系列改革举措，大大激发了群众和企业创业创新活力。通过“审批法庭”裁决，宁海全市率先实施住所申报承诺制改革，取消66类项目的场所证明要求，除房屋性质、行业门类两份负面清单外，自2017年9月18日改革以来，成立市场主体9419家，去年同期5632家，同比增长67.2%。

第三，撬动和深化了“最多跑一次”改革。宁海“审批法庭”机制的建立，创建了“审批之审批”的宁海模式，实现“最多跑一次”改革的法定化、程序化、标准化和信息化。从理念、制度和执行三个维度撬动和深化了“最多跑一次”改革，破除了审批部门与项目属地之间的原始壁垒，实现“跨层级、跨部门、跨区域”的有效融合，强化了行政部门的系统性、整体性和协同性，推进了宁海“整体性政府”建设。

“审批法庭”机制独立于改革各利益相关部门，突破利益固化和墨守成规，有效地突破了企业投资项目审批部门“不能砍”“不敢砍”“不想砍”的传统观念，以及“一件事”整合过程中前置过多过杂、缺乏系统性统筹推进机构的体制障碍，从制度上避免了各个行政部门随意扩张行政许可、滥设前置事项的行为，从机制上彻底斩断了阻碍改革的利益链，充分激发了宁海的市场活力、释放了内需潜力。

总的来看，宁海“审批法庭”机制架构清晰、职责明确、操作简单、效果明显、创新性强，具有较强的可推广性和可复制性。