无锡地铁TOD开发引领城市发展的实践及前瞻

文/徐政

作为高造价、高成本运营的城市轨道交通系统，在其诞生以来，就与TOD开发紧密交织。在国内掀起的城市轨道交通建设高潮中，各地铁城市无一例外地热衷开展TOD开发和探索，其内在原因正是以轨道交通为支点，通过TOD开发这一杠杆，能够高效撬动城市发展，从而给城市发展带来新的活力。可以说，积极推进地铁TOD开发，是每一个地铁城市的必然趋势和必然选择。

在地铁建设持续深入之际，无锡也同样面临着新的城市发展命题：如何运用好地铁这一纽带，充分发挥TOD开发的协同作用，拉动城市转型与格局优化，切合时代发展脉搏，又好又快推动城市发展。

推进TOD开发与地铁建设伴生发展

国内地铁TOD开发趋势明确，但整体仍处于“拓荒期”。香港地铁公司（编者注：在本文中香港地铁公司和香港地铁，均指香港铁路有限公司）自1975年成立以来，发展成为世界上运营效率最高、盈利情况最为理性的地铁公司，其核心模式可总结为“地铁＋地产”的组合。内地约从二十年前开始TOD的探索和实践，一些先行先试城市如北京、上海、广州、深圳等都进行了相关前期规划、土地收储、开发模式等方面的实践，并取得了相关突破,但总体上仍处于学习和“拓荒阶段”。

地铁TOD开发是地铁引领城市发展中不可或缺的“催化剂”。作为“出行难”问题并不突出的二线城市，无锡发展地铁的深层次用意就在于推动城市再次转型发展。地铁TOD开发在引导城市发展战略中，具有举足轻重的推动意义，具体表现为：一是再造优质资源。有效将因地铁建设造成的地铁用地和周边地块碎片重新整合打包，形成TOD优质和高价地产资源。二是培育TOD商圈。形成以车站为核心的站点商业，与周边商业的协同互补，打造更具人气的城市新商圈。三是整合城市格局。逐步形成以站点周边商业办公为主高效集中开发，周边住宅为主开发强度逐步降低的疏密有致开发格局。

无锡的城市特点有利于助推地铁TOD开发在品牌化道路上异军突起。一是无锡正加快推进的城市转型，除了创造优美生活环境和完善硬件建设外，需要与交通更加紧密融合的居住条件、商业配套来提供更良好的生活设施。二是在城市大量的棚户区、城中村亟待改造升级，最佳的方式是结合城市交通主干——轨道交通的建设同步规划、同步建设、同步投入使用。三是伴随新城建设而发生的城市外拓需要成规模的开发跟进,通过地铁项目的延伸同步开展TOD开发建设将成为新城快速兴起的有力推动。

无锡地铁TOD开发的初期实践

因地制宜，整合站点场段与周边闲散用地。无锡地铁第一轮TOD开发始于2009年，特点是原生自发性和场地适应性，结合地铁与周边地块既有条件进行开发。伴随着1、2号线的建设，整理出雪浪停车场、青龙山停车场、刘潭站等上盖开发地块计18个，开发面积约100万平方米。代表项目是位于太湖新城腹地的雪浪坪项目（项目占地16万平方米，总建筑面积达45万平方米），聚合立体交通、商业居住、文化广场、生态公园等于一体，将TOD城市模式再升级。

联动开发，整合地铁建设与TOD开发。在第二轮建设规划过程中，无锡地铁有意识在线路设计初期开展物业开发规划。通过对整条线路的前期策划和资源梳理，根据站点所处的不同区位条件，结合其未来发展定位和现状周边土地资源状况，将沿线站点周边的土地开发分类，针对各土地开发类型以及周边土地资源的现实情况，明确每种土地开发类型及经营方式，形成TOD开发方案。另一方面，通过与土地资源所在行政区进行联合，整合地铁建设需求和城市改造需求对站点周边可开发地块进行土地整理，共同出资成立平台公司，同股同权、共担风险、共享收益、互惠互利。

目前正在运作的项目有具区路场段上盖、天河场段上盖、永乐东路站点上盖等。

在场段上盖开发中，无锡地铁充分研究一体化开发模式的先进性，推出了TOD开发配建车辆段的一体化出让模式，通过一体化的投资、设计、施工、管理，可以有效降低建设成本、工程实施难度，促进规划设计的统一性、提高建设开发效率、风险管控水平，控制建设时序。

无锡地铁TOD开发的未来探索

推进TOD工作是事关城市可持续发展的大事。2015年住建部发布的《城市轨道沿线地区规划设计导则》明确要求在线网规划阶段开展城市层面的《轨道交通引导城市发展专题研究》、以及配合建设规划报批进行线路层面的《轨道沿线用地调整规划》。2016年至2018年，国家发改委副主任胡祖才在中国城市轨道交通高层论坛三次提出要“继续深化投融资改革”和“深度推进综合开发”，“基于轨道、始于物业、重在开发、构建社区、打造小镇、拓展新城”。基于此，无锡地铁尝试从更高的层面、更广的范围、更深的层次开展和推进城市地铁TOD开发建设。

规网协同，把TOD开发推向更高的层级。依托城市总体规划，深层次解读区域整体发展战略、结构、功能定位，梳理产业、商业、交通等相关上位规划，分别从规划、交通和产业等维度，就地铁能够给予城市带来的变革进行研判。梳理全市轨交线路沿线物业现况，分析站点周边土地市场与物业市场，用来支撑开发定位、业态策划研究以及土地和开发物业的市场价值评估，明确开发定位。同时对线站位设置与城市总体规划的耦合度进行研判，提出线站位设置优化及综合开发用地范围调整建议。

地铁TOD开发利用需全市上下互动共创。国内外的案例证明，要做好TOD开发、反哺地铁、推动城市发展的美好初衷，仅凭借地铁公司一家之力是难以实现的。香港地铁的成功离不开港府给予港铁土地、资源、定价和保障等四方面的政策支撑。目前，国内关于地铁开发的相关政策尚未完善，给地铁开发带来许多制约因素。地铁事业是推动城乡交通一体化、城市设施现代化、市民生活生态化、城镇建设区划化的重要纽带。要实现地铁的良好运营、TOD开发的繁荣发展，需要地方政府动用多种资源，形成全市上下的多元互动和共建氛围，从而实现城市、社会、地铁的多赢局面。