居家社区养老困境需法律破局

陈磊

居家和社区养老将成为未来我国主要的养老模式，未来亟须出台专门法规，建立可持续的长期照护制度，依法推动居家和社区养老，保障社区提供更多的养老设施与服务，满足老年人养老需要。

年过70岁的朱明住在北京市四环边的一个小区里，生活忙碌而充实。想健身，楼下就有各种健身器材;想看书，小区里就有一个自助图书借阅点;想吃东西，小区附近各种吃的都有，有些饭店还有专门的老人就餐区。

如果他住在老家，这些设施和服务，大多数是没有的。

近日，北京市社会科学院、社会科学文献出版社联合发布的《北京蓝皮书：中国社区发展报告（2018-2019）（社区养老专题）》（以下简称《北京蓝皮书》）认为，我国居家和社区养老服务面临“服务项目单一”等8个方面的问题和困境。

接受《法制日报》记者采访的专家认为，根据老年人权益保障法等法律规定，居家和社区养老将是未来的主流养老方向，未来亟须出台专门法规，依法推动居家和社区养老，保障社区提供更多的养老设施与服务，满足老年人养老需要。

社区养老护航老有所养

朱明的孙子今年5岁，他在儿子家已经住了5年。

孙子刚出生那年，经儿媳要求，朱明开始到北京帮着照看孙子，但主要的照料工作由家里请的育儿嫂承担，他在旁边搭把手。

儿子和儿媳工作忙，早出晚归，有朱明在，他们也放心。

在带孙子玩耍期间，朱明渐渐发现北京和老家的区别。

住在儿子这里，小区楼下有各种健身器材，无论是夏天还是冬天，总有三三两两的老年人聚在这里，一边健身，一边唠家常。

想看书，小区里就有自助借阅点，还有老年活动中心的阅览室。即使去一趟国家图书馆，距离也非常近。

想吃东西，小区附近各种吃的都有，有些饭店不但干净，还有专门的老人就餐区。

想遛弯儿，小区周围3公里以内有5个大小公园。

在老家，这些设施和服务并不多，老人们基本上就是聚在一起打打牌、下下棋、聊聊天，或者跳跳广场舞。

朱明是我国亿万老年人中的一个。

国家统计局数据显示，自2000年我国步入老龄化社会以来，老龄化带来的压力不断加大。截至2018年底，我国60岁及以上老年人口已经达到2.49亿人，占总人口的17.9%;65岁及以上老年人口达到1.67亿人，占总人口的11.9%。

而朱明在北京所感受到的这些服务，则是我国居家和社区养老服务的内容。

2016年12月底，《国务院办公厅关于全面放开养老服务业市场提升养老服务质量的若干意见》公布，其中提出要推进居家社区养老服务全覆盖，提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务，提升居家养老服务覆盖率和服务水平。

《北京藍皮书》认为，未来很长一段时间，居家和社区养老将在我国成为主要的养老模式。

《北京蓝皮书》主编、北京市社会科学院城市研究所研究员谭日辉告诉《法制日报》记者，实际上，养老方式可以分为居家养老和机构养老，社区只是为居家养老提供了依托，老人还是在家庭里养老，“两者是一回事”。

“居家养老是未来的主流养老方式。”谭日辉说。

北京师范大学中国公益研究院院长助理高云霞对《法制日报》记者称，居家和社区养老确实更受绝大多数老人欢迎，老年人更期望就近养老，在熟悉的居家和社区环境中获取养老资源。

《北京蓝皮书》认为，我国从2005年开始探索的居家和社区养老服务模式具有公共服务性质，体现了国家、社会和家庭对养老责任的共同承担，适应我国当前未富先老的国情，具有就近、便捷、低成本、促进就业的优势。

探索数年依旧困难重重

我国于2004年在北京、上海、广州、南京、杭州等经济发达城市开始“居家和社区养老服务”探索。

2016年7月，民政部、财政部印发《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，选择部分地区和城市进行居家和社区养老服务改革试点，促进完善养老服务体系。

《北京蓝皮书》课题组认为，目前，我国居家和社区养老服务面临一系列问题和困境。

在课题组看来，从老年人角度来看，社区养老面临的首要问题是服务项目单一。当前全国各地开展的居家和社区养老服务，普遍存在服务内容少、服务层次低、服务时间短等问题，在服务内容方面，主要是家政服务、日常照料、上门服务、康复护理、精神慰藉等少数项目，缺乏心理疏导等个性化的服务内容，不能满足广大社区老年人个性化、多样化、精细化的养老服务需求。服务内容、服务行为和服务标准还缺乏相应的规范和统一的标准。

其次，课题组认为，受益人群少，服务覆盖面较窄是社区养老服务面临的另外一个困境。大部分地区主要通过政府直接或间接为“三无老人”和失能、半失能老人购买服务，其他服务对象享受比较少。

课题组认为，社区养老服务存在服务专业人才缺乏的问题。

《北京蓝皮书》披露，调查显示，目前我国居家养老服务护理人员有90%来自农村地区，平均年龄为46岁，有60%左右是小学和初中文化，有90%以上没有经过专业培训直接上岗。十二届全国政协二次会议收到的《关于完善社区居家养老服务的提案》称，一些专业护理人员宁可做小时工，流失到其他服务行业，也不愿做居家和社区养老服务工作。

此外，社区养老服务还存在服务经费严重不足、市场化运作环境尚未形成、服务设施不完善、相关支持政策不足、社会认同度不够等问题。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所一位专家对《法制日报》记者称，“十二五”以来，我国致力于发展社会养老服务体系，社会养老资源将成为老年人晚年生活的主要依赖，而社区所能提供的养老设施与服务又是社会养老资源的重要组成部分。随着老龄化的加剧，满足居家养老对社区养老服务的需求，在地方加强社区养老设施建设势在必行。

法律法规破局养老困境

2012年，居家养老上升到法律层面。

当年12月，第十一届全国人大常委会第30次会议审议通过修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》，其第五条第二款中明确：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”

这部法律还规定，老年人养老以居家为基础。

随后，北京、天津、河北、浙江、江苏、宁夏、青岛等地制定了养老服务促进条例或居家养老服务条例等专项地方性法规。例如，2015年出台的《北京市居家养老服务条例》将居家养老定义为：以家庭为基础，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府、企业、社会组织提供专业化服务的一种养老服务模式。

相关规范性文件也随即出台。

2013年9月出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出中国养老服务业的发展目标，即到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

2019年4月，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

对此，谭日辉建议，在老年人权益保障法之下，待将来条件成熟之后，可以在国务院层面制定专门法规，比如“居家养老服务条例”，依法推动居家和社区养老，保障社区提供更多的养老设施与服务，满足老年人养老需要。

此外，《北京蓝皮书》认为，未来应拓宽资金来源，形成多元化投入机制，建立完善的服务设施和平台，推进人才职业化和专业化，给予优惠政策支持发展居家和社区养老服务业。

高云霞建议，老年人最刚性的需求是在衰老或失能后能獲得长期照料和护理服务，因此，关键是要建立依据老年人需求评估基础上的可持续的长期照护制度。可以从长期护理保险的角度立法，也可以从社区居家照护角度立法，核心都需要根据我国国情建立从需求评估、服务递送、筹资和支付、资源协调以及服务质量评估的制度链条。