“天价罚单”背后的公益诉讼

宋韬

日前，浙江省高级人民法院二审审结了浙江首例社会组织提起的环境公益诉讼案件。一个时过24年，已经超过最长诉讼时效的环保案件为什么能对簿公堂，而且还判处了“天价罚单”？本案的判决，对环境公益诉讼中侵权主体的认定、责任承担方式、修复性司法理念落实等诸多问题提供了一个参考。

日前，浙江高院二审审结中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下称中国绿发会）、杭州市生态文化协会（下称杭州市生态协会）诉浙江富邦集团有限公司、浙江富邦皮革有限公司环境污染责任公益诉讼案，判决维持嘉兴中院原审判决，富邦集团公司、富邦皮革公司支付环境修复相关费用2998万余元;赔偿生态环境服务功能损失59万余元（款项专用于生态环境保护）。也因此，本案被称为“天价罚单案”。

固体填埋类环境污染是否属于公益诉讼？对于此类案件，法院是否应该支持原告主张的环境修复费用？对于已经超过最长诉讼时效期限的案件，适用现在的法律来规范过去的行为，是否适宜？对于20年前发生的涉案事实，是否可以溯及既往？以上疑问，都是因浙江首例环境公益诉讼案的二审判决而引发的思考。

时过24年缘何对簿公堂？

20世纪90年代，浙江省海宁市周王庙镇上林村上林制革厂这家村办集体企业，主要从事猪皮、绵羊皮鞣制和整理生产。当时生产过程中会排放废水及处理废水产生的污泥等污染物。

1991年，上林制革厂先后向上林村委会租用该村三处集体土地约30亩，用于该厂工业固废（包括烂皮、烂肉、下脚料、污泥等）的集中填埋。

1993年4月，上林制革厂与香港富春公司，共同设立富邦皮革公司，继续使用上述土地填埋制革污泥，填埋行为至1997年全部结束。

1996年12月，上林制革厂注销工商登记，相关债权债务等划转给新设立的富邦集团公司。

2001年12月31日，富邦皮革公司与上林村委会签订协议，约定富邦皮革公司将原租用的厂区北西侧堆放污泥地块交由上林村进行土地复垦，一次性补偿上林村土地复垦费10万元，以后一切事宜，与富邦皮革公司无涉。不久后，相关地块复垦种植桑苗、树苗等作物。

2014年7月，海宁市環境保护局发函，要求周王庙镇政府督促上林村委会加强对上林制革厂污泥填埋点的现场保护工作。2014年8月，海宁市环境保护局委托上海谱尼测试技术有限公司对上述工业固废填埋场地进行了采样检测。

2015年10月，中国绿发会向嘉兴市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判决富邦集团公司停止侵害，即对其在海宁市周王庙镇上林村违法填埋的制革污泥进行无害化处理，停止对生态环境的持续性污染危害;恢复原状、消除危险，即对其填埋污泥造成的周边污染土壤进行生态修复，消除污染地下水的重大危险;富邦皮革公司对上述诉请承担连带责任。杭州市生态协会申请法院一审诉讼后，增加一项诉讼请求：即判令富邦集团公司、富邦皮革公司赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失。法院追加浙江富邦皮革有限公司为被告，追加海宁市周王庙镇上林股份经济合作社作为第三人参与诉讼。

由此，作为浙江省首例环境公益诉讼案件的“天价罚单案”正式打响。

超过最长诉讼时效能否追溯？

一审中，中国绿发会主张，经实地调查发现，富邦集团公司前身为上林制革厂，其在1991年至1997年期间持续在海宁市周王庙镇上林村三处农用地中填埋制革污泥，至今未采取有效措施予以补救。富邦集团公司2014年6月24日因超标排放废水被海宁市环境保护局实施行政处罚。2014年6月5日，江苏省理化测试中心对当地村民取样作出的检测报告显示，样本土壤重金属铬严重超标，样本土壤中有两处铬含量严重超出《土壤环境质量标准》中为保障农林业生产和植物生长的土壤临界值，严重损害公共利益。

事件是否真如原告所言？富邦集团公司指出，原告所称污染环境事实不成立，根据当时的法律法规，以集中填埋方式处理制革污泥不仅不违反国家环保法的规定，而且以当时的治理污染技术水平来看，已经是比较先进的处理方式。此外，海宁市周王庙镇上林村委会得到被告10万元自愿补偿并达成协议。

而另一个需要关注的问题是，从诉讼时效来看，填埋污染物的土地至今已经26年，该土地的污染没有进一步扩散，只要进行适当的隔断措施即可，并无需承担额外的侵权赔偿责任。

围绕以上争议焦点，法院经审理认为，上林制革厂、富邦皮革公司在1991年至1997年填埋制革污泥的行为已使场地内土壤受到严重的重金属污染，且因长年堆放，土壤中的污染对场地内的地下水、地表水也造成了一定污染，存在环境损害的事实。如果不采取相应的环境治理措施，将使生态系统继续受到污染，导致耕地的减少和水质的恶化。

本案中争议最大的问题，莫过于对生态环境服务功能损失的认定。具体来说，生态系统服务，是指人类或其他生态系统直接或间接地从生态系统获取的收益，主要包括供给服务、调节服务、支持服务、文化服务和存在价值等，应当根据被污染的具体环境要素进行分析。

本案被污染的环境要素主要是30亩农用土地。法院认为，在填埋制革污泥后，上述土地已不能作为农田使用，存在服务功能损失。最终，一审法院经审理判决被告浙江富邦集团有限公司、浙江富邦皮革有限公司承担环境修复相关费用29985193元（款项专用于本案三处污泥填埋场地的环境修复）、赔偿生态环境服务功能损失594270元（款项专用于生态环境保护）。

一审判决后，中国绿发会和浙江富邦集团有限公司分别向浙江高院提起上诉。

二审维持为何引发争议？

原告和被告双方上诉焦点主要围绕环境修复费用标准以及生态服务功能损失界定展开。

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

中国绿发会认为，首先，一审中其诉讼请求为恢复原状，即恢复为农业用地的原状。涉案污染土地的性质依然为农业用地，没有变更为绿化用地，故应按原耕地标准管控修复。原审法院以绿化用地的标准要求二侵权人承担修复责任，根本达不到恢复原状之目的，且减轻了二侵权人的义务。二侵权人应按照土壤修复方案承担费用168290900元。其次，原审法院以农作物产值为标准确定生态服务功能损失，属于偷换概念。生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。土壤受污染不仅不能供给农产品，同时气候调节、水土保持等生态服务功能也全部丧失，农产品的收益损失远低于生态服务功能损失，以农作物产值作为生态服务功能损失计算标准降低了二侵权人的赔偿义务。最后，原审判决没有涉及地下水的修复费用问题。虽然场地范围内有渗透液的抽提，但场地外的地下水同样需要监测，需要防治。原审法院认定了场外水污染，但未判决二侵权人承担责任，与损害赔偿的法律原则相悖。

不同的是，上诉理由中，浙江富邦集团有限公司二审代理人张刚律师提出了与原告针锋相对的观点。首先，本案不是法律意义上的公益诉讼，行为人填埋制革污泥，仅限于特定区域，这些特定区域的土地属于村民个人使用，没有侵犯到社会公共利益;同时，一审法院判决认定，填埋地区的土壤总铬和六价铬超标，而地下水、地表水、井水及底泥，几乎没有污染，也没有扩散，即没有侵害到其他不特定的人群。其次，涉案地塊已经由有关政府部门进行风险管控和修复，当事人也在积极配合相关工作，目前已经完成修复工作。所谓的危害已经消除，法院无需审查并判决被告承担赔偿责任。最重要的一点是，该判决违反了“法不溯及既往”的法治原则。

“本案中，一审、二审判决书引用的法律依据均为污染行为发生后的法律、法规、司法解释。我们绝对不能用现在的法律去无限期地追溯以前的行为。”张刚律师说。

环境公益诉讼且行且探索

原被告双方各执一词，难辨对错。经过庭审，浙江高院最终驳回上诉、维持原判。

对于二审结果，浙江富邦集团有限公司律师申杰认为，企业在长期的经营中造成的污染，有一定的历史原因和发展局限。但是，企业从村办企业改制而来，在有限的资金和技术条件下，环保方面均通过政府检测，难能可贵。1995年，生产规模扩大至猪皮生产线配套的环保技改项目。1995年12月，海宁环境保护监测站在对原有项目和新增生产线进行实地调查、资料收集、分析研究之后编写了《浙江富邦皮革有限公司猪皮生产线配套技改项目环境影响评价报告》。该报告指出，技改后，制革污泥仍然可以沿用目前外运填埋的方法处理污泥。由此可见，政府职能部门作出的环评，是对企业此前和今后治理污染工作方面的肯定。

同时，富邦集团披露，企业在环境保护工作方面还得到了联合国“区域性项目”有关制革废水污泥处理方面提供关键性设备和资金的援助。企业因为规规矩矩依照政府监管部门的意见，用填埋方式（而不是私下抛荒）才招致今天被追究责任，这样就变成了惩罚当时守法合规的企业。本案在一审、二审期间，地方政府已经着手就涉案场地环境污染展开风险管控和修复，而且，截至目前，修复工作已经临近竣工。即使本案属于环境公益诉讼，目的也是使被污染的环境得以修复。而这样的修复行为不具有人身专属性和排他性。相比企业来说，地方政府反而更有组织管理能力、专业技术能力和高度的责任意识，更适宜来修复环境。在地方政府修复完毕后，由企业承担部分修复费用更符合环境治理和保护中“政府主导、企业参与”的方式。而两审判决中均判决企业承担修复费用，等于变成了双重惩罚。我们希望最高法院能从统领全国的角度和更高的维度上为有关历史遗留问题的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等类案处理指明方向。

目前，被告浙江富邦集团有限公司已向最高人民法院提起再审。

该案判决已经生效，最终结果如何，还有待最高人民法院作出是否受理再审申请的裁定。该案的发生，说明民众的环保意识在逐步增强，公益诉讼的理念已经开始渐入人心。公益诉讼从概念的提出，到各地开始试点，再到司法部门的职能创设，正处在不断完善之中。

同时，由于企业与公益组织间对于公益诉讼主体、污染范围的界定、环境修复费用的标准以及生态服务功能损失的界定上的不同理解，该案带来的社会效应已经远远超过了案件本身。这起被称为“天价罚单”的浙江环境公益诉讼案件必将成为今后环境公益诉讼领域的典型案例。