天津市“一张蓝图、多规合一”综合管理平台的设计与实现

吴永军，王燕午，于海波

(天津市测绘院，天津 300381)

1 背 景

“多规合一”是当前中央全面深化改革的一项重要任务[1]。习近平总书记在2013年12月的中央城镇化工作会议上指出，“要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底”。2016年，李克强在三亚考察海南“多规合一”工作时，对“多规合一”工作做出经典论断：“多规合一”说到底就是简政放权，“多规合一”就是促进政府职能的转变，提高政府的效率。

“多规合一”是解决当前空间规划各自为政问题的重要途径，也是落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议的重要任务[2]。党的十八大以来，我国深入推进“放管服”改革。全国各地从2014年起推进以“多规合一”改革引领工程建设项目审批制度改革，有效推动政府职能转变，实现城市治理体系和治理能力的创新和提升。

2018年5月，国务院将天津市作为工程建设项目审批制度改革的试点城市，明确“一张蓝图”统筹项目实施，加快建立“多规合一”业务协同平台，统筹各类规划。天津市委、市政府为贯彻落实党中央、国务院深化“放管服”改革和优化营商环境的部署，进一步提高工程建设项目审批效率和透明度，建立以“多规合一”“一张蓝图”为支撑、多部门协同参与的项目策划生成机制，建设全市统一的“一张蓝图、多规合一”综合管理平台(亦称天津市“一张蓝图、多规合一”业务协同平台)，统筹协调各部门提出项目建设条件，建设单位落实建设条件要求，相关部门加强监督管理和考核评估。

2 总体设计

天津市“一张蓝图、多规合一”综合管理平台(以下简称“多规合一”平台)以天津市城市总体规划修编为依托，按照城市总体规划编制试点的指导意见，满足“多规合一”规划编制、控制线管理、指标评估等要求，实现多层次空间规划的集成化、多类型规划的空间化，在统一的数据体系下形成“一张蓝图”。

以天津市地理国情平台的基础地理信息为地理底图，统一空间参考和数据基础，为天津市基础地理信息平台提供重要数据支撑，叠加各部门人口、经济和城市运行等专业数据，整合经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等各种规划数据，建立有效的数据更新机制，形成“多规合一”数据中心，为天津市政务信息资源共享交换平台提供数据支撑。

以天津市城市建设管理监管系统为基础，建立工程建设项目生成管理机制，开发策划生成系统，实现“多规合一”下的工程建设项目生成的统筹协调和监督落实。同时整合各部门信息化资源，为政府各部门提供综合监管服务，推进各部门间的信息互通和数据共享。

依托天津市电子政务外网，与天津市工程建设项目联合审批平台和各委办局的业务工作系统实现互联互通，构建开放式大平台。

3 技术架构

“多规合一”平台按照市、区两级架构进行建设(简称市级“多规合一”平台、区级“多规合一”平台)，其中区级“多规合一”平台采取“1+15”的模式构建，“1”为滨海新区“多规合一”平台，“15”为除滨海新区外的其他15个区的“多规合一”平台。滨海新区由于行政管理的特殊性采取自主建设，与市级“多规合一”平台实现数据对接；其他15个区级“多规合一”平台依托市级平台进行集中建设，统一数据标准，构建区级“一张蓝图”，规范策划生成流程，实行分区独立管理。区级“多规合一”平台生成的储备项目信息经市级“多规合一”平台统一推送到天津市工程建设项目联合审批平台，最终实现“多规合一”平台的全市域、全网络应用。

“多规合一”平台在技术上采用B/S模式五层架构，包括基础层、数据层、服务层、应用层、表现层，如图1所示。

图1 天津市“一张蓝图、多规合一”综合管理平台技术架构

基础层：是“多规合一”平台的支撑环境，从网络环境、硬件资源、基础软件、安全防护等方面进行统筹建设。

数据层：从数据融合、数据管理两个层面开展多源异构数据资源建设。在数据融合方面，通过数据汇交、清洗转换、入库更新等操作，按照物理分散、逻辑集中的原则进行整合，构建“多规合一”数据中心；在数据管理方面，对数据进行结构化、非结构化存储设计，通过对数据进行挖掘分析，形成满足应用要求的数据产品。

服务层：基于微服务架构进行设计，功能服务、计算服务围绕一张蓝图、策划生成、综合监管三大业务彻底的组件化和服务化。在数据服务方面，综合服务框架经过服务代理，通过对数据产品进行统一服务发布，形成包括瓦片地图服务、矢量数据服务等，为各委办局应用提供服务支撑。

应用层：通过功能模块组装、对微服务进行编排等方式构建形成“多规合一”平台的子系统，通过提供接口的方式实现与其他平台的互联互通。

表现层：为“多规合一”平台的前端应用，能够支持各种主流浏览器的在线应用。

4 建设内容

“多规合一”平台的建设内容包括一个数据中心、一套应用系统、一个基础环境和一套保障机制四方面内容。

4.1 一个数据中心

“多规合一”平台数据中心按照物理分散、逻辑集中的原则进行构建，包括基础地理信息数据、“多规合一”成果数据、规划核心指标、工程建设项目储备数据、规划成果数据、部门专业现状数据、建设项目审批数据。基础地理信息数据库位于天津市规划和自然资源局，由天津市地理国情平台负责建设与维护。“多规合一”成果数据、规划核心指标数据、工程建设项目储备数据位于天津市电子政务中心的IDC机房，由“多规合一”平台直接建设与维护。建设项目审批数据分散在各委办局、天津市政务办，由天津市联合审批平台负责建设与维护。规划成果数据、部门专业现状数据分散在各委办局，由各自业务系统负责建设与维护。

4.2 一套应用系统

天津市“多规合一”综合管理平台的应用系统由“1+1+N”构成，即规划空间信息系统+工程建设项目策划生成系统+N个辅助应用系统，辅助应用系统包括综合监管系统、成果服务及共享系统和运维管理系统。

规划空间信息系统由一张蓝图、智能审查、辅助决策、规划评估四部分组成，依托顶层规划形成空间规划蓝底，叠入各类专项空间规划图层，叠加发现差异图斑，通过建立相应协调机制和处理规则消除图斑，使各层次规划之间保持一致，形成有机整合的空间规划“一张蓝图”。

工程建设项目策划生成系统是工程建设项目各相关单位基于《天津市工程建设项目生成管理办法》，以“一张蓝图”空间规划为依据，提前对拟建工程建设项目进行沟通、审核，形成工程建设项目进入许可审批前的各类可行条件，推进项目前期工作与审批部门对接的业务协同工作平台。

综合监管系统对工程建设项目并联审批流程进行一站式管理；以项目建设审批数据为依据，实现提供规划实施情况的汇总统计；借助地理信息空间分析、数据挖掘等技术检查审批行为和审批程序合法性、审批结果合规性，实现审批结果与各类空间规划之间的合法性监督，实现许可审批结果与策划生成之间的对比，从而更加有效地辅助管理部门进行科学决策。

成果服务及共享系统面向规划、国土、建委等业务应用部门，实现一张蓝图编制成果、各部门规划成果、工程建设项目成果资源的展示与查询，满足各部门规划成果的跨部门数据共享需求，实现各部门数据资源的共建共享。主要功能包括成果发布与展示、成果查询和成果共享等。

运维管理系统为各应用系统提供后台服务功能，主要包括用户管理、服务管理和安全管理等。

4.3 一个基础环境

网络环境：按照天津市“政务一网通”改革方案的要求，天津市“多规合一”综合管理平台应运行在电子政务外网环境。

基础环境：采用物理服务器和虚拟化相结合的方式进行部署，数据库集群部署在物理服务器，其他应用部署在H3C的CAS云计算平台上。

安全防护：按照信息安全等级保护第三级的要求从物理、网络、主机、应用、数据5个方面加强平台的安全防护建设，引入入侵防护、堡垒机、数据库审计、杀毒软件等软、硬设备达到控制措施要求。

负载均衡：数据库层面采用甲骨文公司的实时应用集群(RAC)技术实现多节点负载均衡和高可用性；GIS层面采用通过ArcGIS Web Adaptor实现多机部署；Web应用层面通过Windows Server的家族产品——网络负载平衡(Network Load Balancing，即NLB)提供Web服务器和其他关键任务服务器所需的性能和可靠性。

4.4 建立一套保障机制

为确保天津市“多规合一”综合管理平台规范有序运行，建立动态运行和维护管理机制，主要包括：工程建设项目生成管理办法、数据交换共享管理规定、平台运行维护管理规定和监督考核管理办法等。

工程建设项目生成管理办法：根据“一张蓝图”管控的要求，制定工程建设项目生成的具体管理办法和措施。

数据交换共享管理规定：编制信息资源目录、数据共享交换标准和数据更新管理办法，对各部门的数据共享、交换、更新情况进行监督考核，保障数据资源有序开发和共享。

运行维护管理规定：明确运行维护责任主体及相应工作职责，落实安全保障要求，保障安全稳定运行。

5 运行实效

“多规合一”平台自2018年11月底上线市级平台、2019年2月底上线区级平台以来日均请求数达到 142 276次，系统运行稳定、服务高效。截至2019年3月8日，“多规合一”平台发布了包含基础地理信息、“多规合一”成果、规划成果、现状基础、建设项目审批、项目储备在内的将近200类数据服务，进入“多规合一”平台进行项目策划的有496个，已经完成199个，其中向国家工程建设项目审批管理系统推送了27个，有利推进了工程建设项目的并联审批速度，提高了政府办事效率。