激“活”学校，从完善学校内部治理结构抓起

徐志勇

《中国教育现代化2035》提出，推进教育治理体系和治理能力现代化。教育体制机制不完善，学校办学活力不足，是长期以来制约我国基础教育改革与发展的薄弱环节。《教育部2019年工作要点》将落实中小学自主权、激发办学活力作为深化教育管理方式改革的重要举措。要提高学校办学活力，既要营造有利于推动教育改革与发展的良性外部环境，又要采取有效措施完善学校内部治理结构。外因是变化的条件，内因是变化的根本，推动新一轮学校管理改革，提升办学活力，需要从完善学校内部治理结构抓起。

一、完善学校内部治理结构，要体现学校组织的文化特征

“内部治理结构”这一术语借鉴自公司治理领域，但中小学不是营利导向的企业组织，它是承担立德树人职责的公益性教育机构，在建立与完善学校内部治理结构的过程中，可以借鉴公司治理在注重参与性、资源利用效率等方面的合理内核，又要注意不能简单移植和照搬其做法，需要体现学校组织的基本特征，形成符合学校组织特征的治理结构。具体而言，学校组织的文化特征主要包括以下方面：

一是长期导向的组织文化。人们常用“十年树木，百年树人”来形容学校教育的长期性特征。学生成长是一个长期的过程，当今时代的基础教育成效如何，往往需要等到学生进入社会之后才能显现出来。不同于企业组织的投资与产出的快节奏，学校教育在资源投入和“产出”效果之间存在着一个很长的时间差。简单借用或移植企业管理的做法，会鼓励学校追求单一的效率导向，甚至会陷入片面追求分数、升学率的误区。

长期导向的组织文化特征要求学校领导者必须具有前瞻性，面向未来社会培养人才，学校需要建设这样的内部治理结构：创设良性的组织氛围，为教师赋予教学自主权，引导教师关注学生的长远发展;校长的行政权力必须得到有效的制约，确保学校不能仅仅追求那些短期看得见的成果，不能随意用行政权力干涉教师的专业性工作。

二是服务质量难以客观衡量。教育是一种特殊的“服务行业”，学校通过提供课程教学为学生发展服务。服务对象（学生）由于认知能力、评价能力及社会经验等方面的限制，无法对教师的教育教学质量进行科学、客观的判断。教育行政或督导部门组织的外部评价，也往往只能从教育教学环节是否合规、教案及试卷等过程性资料是否完整等方面進行，难以对教师教学过程进行全面监测。由于教育教学质量难以客观、定量衡量，所以人们通常把教师工作称为一种“良心活”。

在这种情况下，学校要提高教育教学质量，需要加强专业性组织如教研组、备课组等建设，开展基于真实教学场景的课例研究，提高教师的专业归属感，并使教师在专业发展上能得到有力支持。学校内部治理结构的完善需要着眼于培育和提升教师的专业精神和奉献精神，激发教师的专业荣誉感，从外在的“要我好好干”变为内在的“我要好好干”。

三是管理工作的教育性。教育是培养人的社会实践活动，这是学校教育区别于其他社会组织的本质特征。对于学校教育来说，学校工作“处处无小事，处处是教育”。不仅学校课程与教学工作发挥着育人功能，学校管理甚至后勤工作都在潜移默化地发挥着育人功能。培养什么人、怎样培养人、为谁培养人，这是学校教育必须回答的问题。我们正处于实现中华民族伟大复兴的中国梦的新征程上，教育要培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

在学校中，不仅教育内容本身具有教育性，教育方式、方法、手段等也都具有教育性特征。我们无法通过不科学、不民主和非法治的方法培养具有现代化思维品质和行为方式的一代新人。科学精神的本质是质疑问难，民主精神的本质是主体参与，法治精神的本质是规则意识。培养学生科学、民主、法治的精神品质，需要鼓励多元主体参与学校管理，通过完善学校内部治理的规则体系，用制度的力量来规范师生行为、促进师生发展。

建立和完善学校内部治理结构，需要充分考虑学校组织与学校教育的基本特征，通过制度和组织设计，调动人的主观能动性，实现人、财、物、时间、空间、信息等资源要素的有效配置，不断提高学校的办学活力和治理现代化水平，增强凝聚力和适应能力，达到内部整合与外部适应的有机统一。

二、提升学校组织的效能、质量和办学活力，要处理好四个重要关系

学校内部治理结构的建设，需要通过激发教师、学生、家长、社区及社会人士等主体发挥主观能动作用，积极参与学校管理，以协调和均衡多主体的权责、利益关系，提升学校组织的效能、质量和办学活力，实现学校的可持续发展。完善学校内部治理结构，需要解决四个方面的重要关系：权力主体制衡关系;校内党政关系;纵向权力与专业性组织的关系;学校与家庭、社区的关系。

一要确保权力行使的规范化。完善学校内部治理结构，需要从学校内部实现权力的制衡，构建“以权力制约权力”的合理架构，确保权力行使的规范化。教师代表机构、家长社区代表、学生自主管理组织、专家团体等共同组成学校权力机构，平等合作，互相制约，防止决策失误或某—方权力过度膨胀。

在现代学校制度构建过程中，校长要充分发挥学校内部治理结构改革中的引领作用。在治理实践中，既要充分保障校长办学治校的权力，又要对其进行有效监督。2014年底颁布的《北京市十一学校章程》指出，教职工代表大会、校务委员会、学术委员会、学生会、教师家长委员会等组织，共同组成学校权力机构，并规定“教代会每年对校长进行信任投票，达不到60%的信任票，校长必须自行辞职;达到60%但连续三年未达到80%时，校长也必须自行辞职”。该章程的规定体现了权力的相互制约，为各参与主体行使职权提供了制度保障。

二要发挥基层党组织的政治核心作用。教育部2016年颁布的《关于加强中小学校党的建设工作的意见》明确指出，中小学校党组织是党在学校中全部工作和战斗力的基础，发挥政治核心作用。完善学校内部治理结构，构建规范的党组织与校内行政机构的关系，需要健全中小学校党建工作管理体制，加强组织建设和思想建设，强化学校基层党组织的监督和政治保障职能，协调好党组织与学校其他部门的关系，为学校治理工作提供坚实的保障。

三要平衡纵向权力与专业性权力。根据权力的运作方式，可以把组织分为科层组织和非科层组织两大类。前者的权力来源主要是行政职务，是纵向的等级权力结构;后者的权力来源则更多是专业分工和专业成就。在学校组织中，教师的专业性和独立性较强，实际构成了一种隐性的权力源。完善学校内部治理结构，必须重视教师的专业自主权和专业性组织的力量，有关学校发展规划、重大教育教学改革等决策事项，需要发挥专业性委员会的咨询作用，进行合理性、可行性评估。

山东省德州市实验小学开展从管理走向治理的“中度变革”，将学术委员会作为学校治理结构中的重要部分，除了负责教师职称评定以外，还负责名师工作室的设立、重大课题的立项、校本课程的引导、教师培训、招聘考核以及教师推荐工作等。当然，如果校长认为学术委员会的决策不合理，也可以通过校务委员会进行二次审议，确保决策的科学性和民主性。

四要处理好学校与家庭、社区的关系。家长是学校治理中一个重要的利益相关者。2012年，教育部《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》指出，把家长委员会作为建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度的重要内容。学校要创造条件为家长委员会参与学校日常事务管理提供专业帮助和制度保障，充分保证家长委员会参与学校治理的知情权和话语权。家长委员会的代表要能够代表不同阶层和文化层次的家长，定期召开相关会议，制訂具体工作计划和实施办法。针对家长委员会提出的意见建议，学校需要限期进行合理回复和采纳，建立起相应的跟踪和监督机制，凝聚家校力量，解决学校和学生发展中的实际问题。

三、健全微观运行机制，让各要素有机组合、良性运转

学校治理中多元主体制衡、党政关系、纵向权力和专业性组织以及家校关系四个关键问题，构成了学校内部治理结构的基本框架。在此基础上，实现学校内部治理结构的良性运转，还需要健全微观运行机制，使学校内部治理结构的各个要素有机组合，良性运转。具体来说，应当主要做好以下工作：

第一，要多主体参与，满足多元利益诉求。学校内部治理结构实现良性运转，要求促进多元主体参与，并在多方参与、互动的过程中围绕共同的目标来协调。要不断提高多主体参与的积极性和参与的质量，保证基层党组织的政治保障与监督作用、教职工代表大会的审议决定权力，规范学生团体组织和家长委员会的运作，充分利用专业性委员会等多方资源，让更多主体参与到学校治理中来。

北京市中关村第三小学通过建设“班组群”创新学校组织结构。不同年级多个班级的学生组成一个学习共同体，实现基于“班组群”的跨龄、跨学科学习;“班组群”中所有学生学科的学习以及日常教育管理工作，由多个学科教师组成的教师工作团队共同负责，4个“班组群”组成一个“校中校”，实行人财物、责权利的统一和自治。通过教育组织生态和空间结构变革，有效实现多主体参与学校治理，让师生在参与中获得成长和美好体验。

第二，要规范权力运行，注重程序正义。制度和程序是约束权力运行的具体依据，学校内部治理结构的良性运转需要相应的制度或机制，注重程序正义。“法无授权不可为”，要制定学校内部治理结构运行的明确的可操作性细则和严肃规范的议事章程，形成有制约的权力运行机制，落实决策追踪、评估和责任制度，实现权力资源的合理配置。

在学校治理中，落实学校民主管理的制约和监督机制，实行校务公开，把一系列重大决策及决策过程结果透明化，可以避免因信息不对称导致的教职工、学生及家长等对学校决策的评价监督能力降低。北京市海淀区第二实验小学在学校管理制度方面实行“四公开”政策，通过“政策公开”化解基层问题，通过“内容公开”实现信息畅通，通过“程序公开”规范人事管理，通过“结果公开”保证决策透明。学校将关系到教职工利益的事项和实施情况公开，切实发挥集体决策、审议和监督的作用。

第三，要注重制度的激励作用，发挥主体的能动性。要关注各参与主体的需求，采取相应措施唤醒各参与主体内在的积极性、创造性和潜能。学校应将目标管理、物质激励与精神激励多种方式相结合，加强对教师观念的引领，吸引更多教师在内心上愿意参与到学校管理活动中来。学校也要制定相关的制度，为家长和社会人士参与学校治理创造便利条件，鼓励其积极有效地参与到学校治理中来。

重庆市巴蜀小学对于教师的激励体现在精神、行动和情感三个层面。学校组织多种形式的教师学习活动，引领教师群体精神;通过课堂研究、行动例会支持教师的行动;每月一期的《工作动态》由各年级组撰稿，还有读书交流、书面沟通、网络留言板等活动，搭建教师情感沟通的桥梁;为教师营造充满人文关怀的工作氛围和展示平台，促使教师参与意识和创造能力的发挥。

第四，要引入外部支持与监督机制，推动各方共治。要健全监督责任机制，在落实教职工代表大会、基层党组织、学生团体组织、专业性委员会等机构内部监督的同时，主动引入外部监督机制，支持家长、社区、周边企事业单位代表、专业人士等日常性介入到学校管理过程，包括学校管理和发展中的重大事项讨论等，确保监督的有效性和科学性。

同时，还要充分利用社会资源为学校发展提供服务，学校应该主动寻求周边社区和科研机构的有效合作，利用一切可以利用的资源，完善学校内部治理结构，让民主管理成为学校的日常运作方式。

第五，要发挥文化的潜移默化作用，为内部治理营造良性文化氛围。完善学校内部治理结构，离不开学校文化氛围的创设。学校文化不仅体现在外在的校园建筑和景观中，还内化于全体师生的价值观、精神、行为规则中，并流传下去。学校文化要不动声色地体现于学校的每一个细节，自然而然地融入师生的生活和学习。

开放、包容的学校文化能够激发师生对理想的追求，于润物无声中影响师生的行为方式，能够真正体现学校的教育追求，为完善学校内部治理结构提供良好的文化氛围和保障。重庆市谢家湾小学创设了“红梅花儿开朵朵放光彩”的主题型校园文化，将艺术教育渗透于学科教学中，培养学生阳光自信的精神面貌和综合实践能力;在学校文化的引领下，优化学校管理模式，探索“校级干部统筹分管、人人参与项目管理”的集团化管理方式，激发教师的自我发展意识。

总的来说，构建和完善学校内部治理结构，需要遵循学校组织的基本特性，符合学校教育与管理规律;处理好各要素及各方面的关系，建立完善的学校内部治理框架;发挥多主体的能动作用，通过制度与文化建设，满足各方的参与及利益诉求，使学校内部治理结构良性运转起来，不断提升学校的办学活力和教育质量。

（作者系北京师范大学教育学部副教授，北京师范大学校长培训学院副院长）

责任编辑 任国平