城市公交安全风险隐患双重预防体系建设与运行研究

杜元正 崔浩然 刘 畅 李峰

（1.济南市城市交通研究中心，济南 250031；2.济南市公共交通职业高级中学，济南 250031）

引言

近年来城市公交方面的重特大事故时有发生，尤其是2018 年重庆万州“10.28”城市公交车坠江事件，造成重大人员伤亡和财产损失，产生了恶劣的社会影响。城市公共交通安全工作事关人民群众的生命财产安全，事关公共安全和社会稳定，降低责任事故，尤其是减少较大以上事故，提升企业安全管理水平已经成为各公交企业的迫切需求。

安全管理的本质是风险管理，防范事故的关键是消除隐患，将两者合二为一的安全风险隐患双重预防体系（以下简称双重预防体系）已经成为城市公交企业改进安全管理水平的有力武器之一。目前在全国企业双重预防体系建设方面，山东省走在前列，率先在全行业推动企业双重预防体系建设。相对于煤矿、工商贸等行业而言，交通运输行业由于其风险易变动，且受时间空间影响较大等鲜明的行业特点，双重预防体系建设相对滞后。JN 公交是山东省交通运输行业9 家省级标杆企业之一，在体系建设和运行过程中积累了一定的经验。本文首先对双重预防体系基本原理及建设思路进行了阐述，进而以JN 公交为研究对象，分析了JN 公交安全风险隐患双重预防体系的建设与运行全过程，提取归纳实践经验，并就体系建设和运行过程中易发生的问题进行了分析和探讨，提出了针对性的改进措施，对于城市公共交通企业进行双重预防体系建设具有一定的参考价值。

图1 安全基本概念之间的联系

图2 双重预防体系与其他安全管理体系的联系

1 双重预防体系建设基本原理

（1）安全相关术语释义及关联。进行双重预防体系建设首先要弄清楚其基本原理，这里涉及到很多安全管理基本概念的解释，如风险、隐患、风险点、危险源、危险因素等等。这些名词术语的范畴可以在相关标准或规范里查到，雷长群[1]曾专门对此进行了研究和比较，提出了固有危险有害因素和派生危险有害因素的概念,认为派生危险有害因素等同于隐患，固定危险有害因素是危险源的本质属性。本文结合行业风险易变动的特点，将两类危险源概念引入，对几个主要的安全术语之间的联系进行了重新归纳，如图1 所示。城市公共交通行业需要辨识的危险源不只包括以固定危险有害因素为本质特征的第一类危险源，也包括预期的第二类危险源，这类危险源存在随时转化为隐患的可能，需要从人、车、路、环境等多因素进行辨识。

双重预防体系建设的目标是全面辨识风险，彻底排查隐患，减少事故发生。风险辨识要全面，只有全面才能让安全管理没有盲区，减少安全缝隙；隐患排查要彻底，只有彻底才能保证隐患得到暴露，才能使隐患得到有效治理。在其中还加入了分级管控等管理学方法，让人尽其责，物尽其用，避免管理混乱或者产生管控真空区域，从而有效降低事故发生。

（2）双重预防体系构成及与其他安全管理体系的联系。双重预防体系可分为五大模块，即基本要求、安全生产风险分级管控、隐患排查治理、信息化管理和持续改进。其中以安全生产风险分级管控和隐患排查治理为核心内容。其实，这两项工作在安全标准化体系中已有所涉及，它们之间的关系如图2 所示。

双重预防体系、安全生产风险分级管控体系、隐患排查治理体系、安全生产标准化体系都是可以独自运行的，但是，都有其自身的适用性和限制，具体见表1。黄典剑[2]在其研究报告中还提到了职业安全健康管理体系，因为城市公共交通行业职业病问题不突出，拟出台的山东省交通厅体系评估标准也淡化了职业病防治部分的内容，这里没有放入进行比较。

双重预防体系最大的特点是将安全生产风险分级管控体系和隐患排查治理体系有机结合在一起，并将安全生产标准化的一些要素作为风险辨识评估和隐患排查治理的前置条件或发展延伸放入体系内容中，拓宽了双重预防体系的外延，使各体系要素之间形成优势互补，系统性更强，更利于在实际工作中应用。

表1 几种安全管理体系对比

2 城市公交安全风险隐患双重预防体系建设思路

遵循现代安全生产管理理论中的系统原理、预防原理、强制原理、人本原理的要求，从城市公交行业管理特点和企业实际出发，明确不同层级岗位的安全职责，强化一岗双责，建立健全安全生产责任制，成立双重预防体系领导小组，下达有效的双重预防体系建设实施方案，建立风险分级管控和隐患排查治理制度，制定切实可行的奖惩考核方案，落实不同层级岗位的员工安全培训，在全公司范围内开展风险点排查和危险源辨识工作，进行科学的风险评估并分级，严格按照分级结果进行管控，同时广泛开展隐患排查工作，检查管控措施的落实情况，深入开展双重预防体系建设，推进双重体系建设有效落地，切实提高企业安全管理水平。

3 城市公交安全风险隐患双重预防体系建设[3]

体系建设过程以JN 公交为例，通过数据分析法、实地调研法和人员访谈法相结合的研究方法，结合实际工作经验，获取相关数据和资料，归纳提取为以下四个阶段。

3.1 筹备与启动

双重预防体系建设开始前，需要进行“四备两会”，四备包括备机构、备人员、备资料、备方案，两会包括高层决策会议和体系建设启动会议。

（1）领导决策。召开公司高层会议，企业主要负责人、分管负责人、责任部门负责人参加会议，决定在公司范围内推进双重预防体系建设。

（2）人员资料准备。选择具有相应专业技术能力的人员作为双重预防体系建设专员，收集国内外双重预防体系建设相关资料，并进行归纳整理。

（3）实施方案准备。制定《安全生产风险分级管控与隐患排查治理双重预防体系建设实施方案》，核心是树立安全风险意识，关键是全员参与、全过程控制，目的是通过精准、有效管控风险，切断隐患产生和转化成事故的源头，从根本上防范事故，实现关口前移、预防为主，落实企业、全岗位、全链条安全生产责任制。方案详细提出了具体的体系建设工作步骤及完成的时间节点，为JN 公交双重预防体系建设的成功推进打下了坚实的理论基础。

（4）建立健全组织机构。JN 公交建立健全双重预防体系组织机构，成立双重预防体系建设领导小组，由主要负责人任组长，分管负责人为副组长，各部门、各基层单位负责人及重要岗位人员代表任成员，明确各单位、各部门、各级管理人员及重要岗位人员在双重预防体系建设中的安全责任，全方位、全过程、全领域开展安全风险辨识，按照岗位职责落实各级管控措施，为双重预防体系建设工作提供有力的组织保障。总公司领导小组结构如图3所示。对于独立法人的子公司，应该单独建立自己的领导小组，非独立法人的子公司，可以只建立工作小组。工作小组人员构成参照领导小组人员制定，应包含双重预防体系建设直接参与人员。

（5）召开启动会议。召开双重预防体系建设启动会议，以红头文件的形式公布组织机构及实施方案，强调双重预防体系建设的重要性，统一思想认识，做好下一步体系建设工作。

3.2 培训与沟通

双重预防体系建设是整个公司的事情，并不只是安全部门的事情，需要自上到下，群策群力，才能达到预期效果。为了保证双重预防体系顺利实施和有效运行，需要在全过程对全体员工进行分层次、多样化的培训。培训按照实施的时间可以划分为先期培训、中期培训、持续改进培训。企业可以参考表2 建立自己的培训清单，保证整个培训工作系统有效的开展。

（1）先期培训。体系建设之前，需要邀请行业双重预防体系专家，对主要负责人、分管负责人、体系建设专员、重要岗位人员代表（驾驶员、调度员、车辆技术员、车辆例检员）进行先期培训。培训内容以实施双重预防体系的意义及双重预防体系基本知识为主，目的主要是让培训对象了解实施双重预防体系建设的必要性，明确双重预防体系建设的基本程序和流程。这个阶段对于体系最终能否成功建立及运行非常重要，企业应该在这个环节多安排培训学习计划，培养出自己的体系建设骨干。JN公交在这个阶段多次安排到其他行业标杆企业培训学习，培养出一批熟悉业务的技术骨干，日后成为了企业双重预防体系建设的中坚力量。

（2）中期培训。从体系开始建立持续到体系建设完成，需要进行全体员工的培训，培训的内容包括本岗位涉及的风险类别、危险源辨识、风险评价的方法、风险评价结果、风险管控措施及本单位隐患排查清单、隐患排查的要求、隐患治理、隐患治理验收等工作方法及流程。这部分培训内容较多，注意一定要结合培训对象的特点设定培训计划。比如驾驶员岗位的培训应该更侧重于岗位风险辨识、管控措施落实等相关隐患排查工作，而不需要培训具体的风险评价方法。而对调度员岗位，重点培训营运计划编制可能造成的事故风险，而不是营运驾驶作业中遇到的风险。有些企业喜欢用开全员大会的形式进行这一阶段的培训，事实证明效果并不理想，还是要加强培训的针对性。

图3 JN公交总公司双重预防体系领导小组人员构成

表2 双重预防体系建设培训清单

（3）持续改进培训。体系建设完成，并不代表双重预防体系培训工作结束。前面已经提到，双重预防体系是一个持续改进的开放性体系，需要根据法律法规、标准规范的更新，生产条件的变更，设备设施的升级等进行重新的危险源辨识、评级，并更新管控措施及排查方法。在这一阶段，双重预防体系的内容应该整合到安全培训的大框架里面，让培训成为常态，使员工在实际工作中时刻有风险责任意识，重视岗位隐患排查工作，真正落实“不伤害自己，不伤害别人，不被他人伤害，保护他人不受伤害”的安全生产四不原则。

3.3 体系建设与运行

（1） 编制体系文件。编制《企业风险分级管控制度》《企业风险分级管控体系建设作业指导书》《企业隐患排查治理制度》《企业隐患排查治理体系建设作业指导书》《企业双重预防体系建设奖惩考核制度》等体系文件。其中制度和作业指导书的区别是侧重点不同，制度主要侧重于体系整体要求的规定，而作业指导书则是规定具体每一步骤的操作程序及要求。JN 公交因为承担行业双重预防体系建设实施指南的编制任务，未单独再编制自己的作业指导书，在实际使用中，以自己编制的指南作为本企业双重预防体系建设的指导。另外，对一些小规模企业，可以将制度与作业指导书合二为一，但对于规模以上企业，还是建议单独编制。

（2） 排查风险点，辨识危险源。按照有关法规、制度和标准、规范，全面开展安全风险辨识。按照“客观存在、相对独立、环节清晰、易于管控”的原则，对风险点按照作业活动、设施设备、固定场所、区域等单元进行划分。风险点排查工作全员参与，自下而上进行，逐级审核汇总。在辨识风险点中的危险源时，结合企业实际，采用合适的危险源辨识方法。JN 公交对作业活动的危险源辨识采用工作危害分析法（JHA）、对设备设施、固定场所的危险源辨识采用安全检查表法（SCL），围绕人的因素、物的因素、环境的因素、管理的因素，全方位、全过程辨识本单位从业者、生产过程、设备设施、工作场所、操作行为、工作环境、安全管理等方面存在的危险源。

（3）制定风险管控措施。根据风险等级，从工程技术措施、培训教育措施，管理措施、个体防护措施、应急处置措施五个方面编制科学严密、操作性强的管控措施，对风险点实施有效管控。管控措施的编制应符合SMART 原则，即要符合具体、可衡量、可达成、相关性和时效性的原则。管控措施并不是越多越好，以能够对风险起到有效控制为佳，需要紧密贴合企业实际。

（4）风险评价与分级。危险源辨识完成后，需要选择适合自己企业实际的风险评价方法进行评价分级。JN 公交根据企业实际，选用作业条件危险性分析法（LEC）为风险评价方法，组建由熟悉相关业务的管理人员、相关岗位员工代表等组成的评估小组，对辨识出的危险源进行风险评级，将风险等级划分为重大风险、较大风险、一般风险、低风险四级。

（5）风险分级管控。JN 公交根据风险不同等级及公司实际情况，将辨识出的风险划分为相对应的层级进行管控。重大风险由总公司级进行管控，较大风险由分公司级进行管控，一般风险由车队（车间）级和班组（岗位）级进行管控。风险分级管控遵循风险越高管控层级越高的原则，上一级负责管控的风险，下一级必须同时管控，并逐级落实具体措施。

（6）隐患排查。风险分级管控层级确定后，需要结合制定的危险源管控措施，制定隐患排查计划，做到一一对应。对每一项管控措施，都应该有至少一个层级对其进行隐患排查工作，避免管控措施无法落实。隐患排查层级、岗位、类型应该多元化，排查要全面彻底，需要根据企业实际将排查计划落实到具体的排查工作中，编制实用的隐患排查表，让隐患排查工作真正落到实处。

我决定死去，我的出走不是我愿意的，现在的结局也不是我的所愿。可是我不能改变，我只有死去，才可以载着峥峥的魂灵，回到我贫瘠但是平静的故乡。

（7）隐患治理。隐患排查工作要按照隐患排查治理计划的要求及时开展，坚决杜绝形式主义，避免弄虚作假。查出的隐患按照职责分工实施监控治理，保证隐患及时得到整改，实现闭环管理。

（8）信息化管理。JN 公交在安全管理工作中不断实践、探索、论证，打造了“双重预防体系信息平台”，共分为安全网格化责任分工、工作情况汇报模块、生产任务模块、安全风险分级管控模块、隐患排查治理模块、安全知识库模块、操作流程视频模块、维修公司动态模块、工作交流模块、安全网格化成员构架模块等十大模块。通过微信公众平台实现职工安全操作，方便使用和管理。JN 公交还积极探索全省双重预防体系信息平台的应用，及时将企业组织结构、作业活动、设备辨识库及相关管理制度、辨识的风险点、危险源及管控措施录入信息平台，企业风险点发生变化，随时更新数据，保持数据与信息平台的一致性和统一性，实现信息化管理。

（9）持续改进。JN 公交于2018 年11 月通过了省应急管理厅组织的对标杆企业进行的双重预防体系建设评估验收。但并没有因此放松对双重预防体系的持续改进工作。一方面，自2019 年4 月开始，启动了双重预防体系建设内审工作，重点是对于其下属各个分公司进行双重预防体系建设审核，提高双重预防体系建设的质量，增强双重预防体系运行效果。另一方面，每年安全管理部门针对新发布或修订的法律法规、标准规范及企业技术进步情况，对体系文件，包括相关的安全操作规程等进行修订，同时组织相关部门重新开展危险源辨识，力求及时将更新的风险隐患内容加入体系中，使双重预防体系能在安全管理工作中发挥更好的作用。

3.4 体系建设成果转化与交流

经统计，体系建设完成及运行以来，JN 公交安全责任事故起数明显下降，安全形势向好发展。另外，JN 公交在体系建设成果转化以及对外交流方面也做了大量的工作。

（1） 体系建设成果转化。业务拓展：JN 公交成立第三方服务机构“山东ZCKB 技术咨询服务有限公司”，开展双重预防体系建设评估和技术咨询服务工作。自评估机构成立以来，已经完成了省应急管理厅委托的标杆企业双重预防体系建设评估等评估项目以及一些省内外企业双重预防体系建设技术咨询项目；知识成果：在体系建设过程中，JN 公交按照大小适中、便于分类、易于管理、范围清晰的原则，结合城市公共汽电车客运企业工作实际及典型经验做法，编制了《城市公共汽电车客运企业安全生产风险分级管控体系实施指南》《城市公共汽电车客运企业生产安全事故隐患排查治理体系实施指南》，发布后成为地方标准，指导同类型企业双重预防体系建设。同时编制了《城市公共汽电车企业从业人员岗位安全培训教材》，对企业主要岗位风险进行了系统辨识，指导同类型企业开展双重预防体系建设工作。

（2）体系建设交流。承办培训交流会议，为行业企业互相交流打造平台：承办中国道路运输协会、省公交协会相关会议，加强与各参会企业的沟通交流。2018 年9 月在山东日照承办了山东省城市公共交通协会年会、企业管理创新经验交流会，2019 年3 月在山东济南承办了山东省城市公共交通协会安全应急国家行业标准宣贯暨双重预防体系建设培训交流会。会议邀请了行业知名安全应急和双重预防体系建设专家做专题培训，并与省内外公交企业就双重预防体系问题进行了深入沟通和讨论；加强企业间的交流学习：JN 公交作为双重预防体系建设省级标杆企业，陆续接待了河南交通局等政府部门单位，以及郑州公交、莒县公交、荣成公交等众多省内外公交企业的学习团队；举办双重预防体系建设培训班：JN 公交积极发挥行业标杆企业引领示范作用，举办双重预防体系建设培训。2019 年4 月在河南郑州举办了双重预防体系建设培训班，总共课程为期四天，包含了理论授课和现场指导，培训效果广受好评。

4 城市公交安全风险隐患双重预防体系建设存在的普遍问题及改进建议[4-6]

图4 山东省部分公交企业双重预防体系建设现状

4.1 存在的普遍问题

（1）双重预防体系奖惩考核制度未与企业实际良好结合，导致落实力度和有效性欠缺，这个问题在部分企业中表现非常突出。不少企业双重预防体系工作仍停留在纸面上，做表面工程，应付各种检查。制定的奖惩考核制度或者太细，不利于实际应用，或者太粗太泛，根本没法落实。奖惩考核制度能否有效落实是关系双重预防体系建设成败的重要因素之一。

（2）双重预防体系培训工作没有覆盖全员，培训层级不够明晰，培训内容与岗位工作结合不够紧密。部分企业还存在培训形式单一，未分层次分阶段进行培训的问题。

（3）隐患排查力度不足，排查层级不够全面，隐患排查治理体系的运行情况直接决定了双重预防体系运行效果。企业隐患排查的问题一方面来自于风险辨识不全面，导致隐患排查缺项，另一方面来自于排查层级不健全，没有针对风险的管控措施，制定合适的有针对性的隐患排查表，使得最终管理措施落实不到位。

（4）信息化系统应用不足，录入信息不全面或未及时更新有效信息。

（5）未制定标准的双重预防体系定期评审流程。

4.2 改进建议

（1）细化企业双重预防体系奖惩考核制度，加强落实。结合企业实际，制定有操作性且具有有效激励作用的考核机制，将双重预防体系建设彻底融入日常管理体系，加强双重预防体系在基层的落实。

（2）双重预防体系培训内容设计需贴近岗位实际需求，培训范围覆盖全员。应从各岗位涉及的作业活动风险管理角度出发，设计有针对性的培训内容，提升培训对实际工作绩效改进的贡献值。培训范围应覆盖全员，保证双重预防体系在不同部门、不同层级、不同岗位都能得到顺利推行。

（3）加大隐患排查治理力度，重点突破。在已经运行的体系基础上，着力强化隐患排查的力度，切实把隐患排查工作落到实处，分层级对现有风险管控措施有效性进行排查。必须让员工清楚的知道，隐患排查的实施主体不只是上级单位，也包括他们自己，隐患排查的目的不只是为了企业的安全绩效，更是为了确保员工本人的安全，必须加强岗位隐患排查，尤其是自查的力度。

（4）加强信息化管理，全面共享。按照双重预防体系信息平台运用的相关工作要求，将双重预防体系建设与运行情况纳入平台管理，让风险管理等信息在监管部门、企业员工、管理人员范围内实现全面共享。

（5）落实定期评审制度，持续改进。按照体系持续改进相关要求，落实双重预防体系定期评审制度，定期更新最新的风险辨识及管控措施，做好双重预防体系持续改进工作。

5 结语

城市公交安全风险双重预防体系具有较强的系统性、科学性和实用性，城市公交企业安全管理工作可以以这一体系建设为总抓手，全面推动全员安全培训、风险分级管控、隐患排查治理、作业流程梳理、应急预案编制、设备设施维护等工作开展，以提升员工主动防御能力和增强企业应急处置水平为重点，确保责任归属清晰，风险辨识全面，隐患排查治理彻底，做到防患于未然，大医治未病，变被动安全为主动安全，推动企业安全风险隐患双重预防体系建设水平迈向新的台阶，显著降低企业责任事故次数和影响，提升企业安全管理水平。