土地紧约束背景下公交场站用地调整办法研究

梁倩玉 周 军 梁对对

（深圳市规划国土发展研究中心，深圳 518040）

引言

经过近40 年的快速城市化发展，深圳率先进入土地存量发展阶段，面临城市建设用地严重匮乏的困境。为适应城市发展要求、切实解决公交场站规模严重不足的现实问题，深圳市提出转变公交场站建设模式，实行立体化、复合化建设，并规定此后新建公交场站必须与上盖物业统一规划建设。

随着深圳公交场站建设模式不断推进，公交场站缺口难题逐步得到缓解，这为调整独立占地公交场站用地提供现实条件。此外，已有局部片区根据实际发展需求，对部分规划未建独立占地公交首末站用地进行调整。可见，独立占地公交首末站用地调整具有迫切的现实需要。

本文旨在科学评判深圳常规公交未来发展趋向，以规划确定且未建的独立占地首末站用地为研究对象，研究提出一套逻辑严谨、可操作性强、适应土地紧约束城市发展背景的公交场站用地调整机制，为其他城市提供案例参考。

1 调整必要性

1.1 推动场站实施

2012 年以前，深圳市公交场站基本上是独立占地型式，用地规模大、功能混杂、使用效率低。2012 年开始,深圳提出“以立体综合车厂为主体，以配建公交首末站为网络”的公交场站模式，从功能分类、建设型式、运营组织三方面进行调整：将公交车辆的维保、夜间停放、充电等生产性功能集中在立体综合车厂解决；公交线路调度、上下客等乘客服务性功能由建筑配建首末站承担[1]。深圳公交场站运营组织模式如图1 所示。

图1 深圳公交场站运营组织模式

截至2017 年底，深圳公交场站模式调整已实施5 年，取得显著成效。从图2 可见：近期实施及现状已建平面型式综合车厂的总用地规模基本可以满足需求，规划公交首末站总体用地规模已超过未来用地需求。但是，近期综合车厂实施周期较长，目前没有一处建成投入使用，无法满足现状公交车辆的夜间停放与充电需求；公交首末站现状实施率不足30%，现状用地缺口仍然比较大。为推动公交场站模式转型、解决现有公交车停车充电难问题，需要通过转变既有独立占地公交场站的建设型式，推动公交场站实施，支撑常规公交稳定发展。

图2 深圳公交场站用地供需对比

1.2 释放用地空间

经过多年高速城市化，深圳可建设用地日趋殆尽。在此背景下，深圳于2006 年首次提出转变土地利用模式，引导城市转型发展[2]；2010 版城市总规正式提出严格控制新增用地规模，逐步增加改造用地规模（图3），提出低效用地再开发、用地功能调整、生态清退和修复等策略[3]，实现用地模式由增量扩张为主向存量优化为主的根本性转变[2]。

图3 深圳建设用地供应结构模式

在用地紧约束的转型阶段，城市基础设施及开发建设面临无地可用的困境。相比之下，合计约83.5 公顷的规划未建独立占地公交首末站，由于土地政策障碍，未能得到有效利用。局部地区严格落实公交首末站配建制度，已建设多处配建场站，有效解决片区缺口，甚至出现冗余。合理使用上述公交场站用地空间，将为城市更多方面的发展提供腾挪空间。规划独立占地公交首末站分布如图4 所示。

为支持城市向存量空间发展转型，需要科学识别可挖潜、可释放的场站用地，研究相应的用地调整机制，补充建设空间。

图4 规划独立占地公交首末站分布

2 调整思路

2.1 调整方法技术框架

规划独立占地公交首末站调整机制的核心问题是：研究提出场站功能保留或取消的判断条件。从支持常规公交稳定发展的角度，公交场站现状缺口较大片区的场站功能必须保留，但既有规划未建独立占地公交首末站受当前政策限制无法立项实施，因此需要进一步以推动场站实施为目标，研究相应的规划实施机制。从支持城市开发建设的角度，新开发或重建片区近些年结合新建项目已落实多个配建公交场站，既有规划未建独立占地公交首末站用地可以逐步释放，因此需要研究取消场站功能后用地的处置方向。场站用地调整核心问题如图5 所示。

图5 场站用地调整核心问题

2.2 调整原则考虑因素

2012 年与2017 年法定图则数据比对分析，已有75处独立占地首末站的用地规划内容发生变化。总量上，调整后公交首末站用地规模减少了32.7公顷，见表1；空间上，取消场站集中在首末站实施率更低的原特区外（不利于地区公交服务品质提升），调整为综合车厂的用地集中在用地较为紧缺的核心城区，调整为配建首末站的用地集中在更新或新建片区，如图6 所示。

表1 规划独立占地首末站调整情况分析

图6 独立占地首末站规划调整地块分布

独立占地公交首末站用地调整的初衷是推进公交场站模式转型，因此有必要科学评估片区公交场站模式推进情况。从场站体系方面考虑，公交首末站与综合车厂功能互补，综合车厂的实施情况一定程度影响公交首末站的用地需求：在综合车厂用地规模、空间布局可以满足发展需求的情况下，公交首末站夜间不停车；相反，在综合车厂不足的情况下，公交首末站用地需要适度考虑停车需求。从场站可实施性方面考虑，若片区为新建或更新项目的集中区，近期结合新建项目增设配建首末站的可能性较大。公交首末站规划调整需要考虑片区分类场站的规划供需情况与土地利用开发情况。

从已调整场站的特征分析看出，规模较大用地的土地使用效率、价值较高，尤其适合用作公交停车的综合车站以及可上盖综合开发的综合车厂。此外，由于单条线路起终点的首末站与多条线路换乘的枢纽站在功能上存在差异，既有公交场站配建制度仅适用于首末站，因此独立占地公交场站规划调整需要考虑场站的规划功能。

综上，独立占地首末站用地调整主要考虑所在片区特点与地块自身特性两方面因素：片区特点包括片区场站供需情况、土地利用开发情况、近期综合车厂覆盖情况；自身特性包括场站用地规模和功能定位（图7）。

表2 深圳常用的规划研究单元

图7 场站用地规划调整考虑因素

3 调整分区

为满足精细化行政管理需求，文章综合考虑片区场站供需、土地利用、综合车厂布局等方面，划定独立占地公交首末站规划调整建议分区。

3.1 单元尺度分析

深圳根据不同规划管理需求，划定了多种规划单元：法定图则、密度分区、交通小区。法定图则是由城市规划主管部门每年根据城市总体规划、分区规划的要求编制，对各片区的土地利用性质、开发强度、配套设施、道路交通和城市设计等方面作出控制和引导规定[4]；密度分区是按照城市总体空间结构、区位条件、交通条件、资源条件等综合确定城市密度与地块开发强度的空间分布[5]；交通小区是交通模型数据统计与仿真分析的基础单元，一般根据道路、铁路、山体等自然障碍，方便交通数据调查，用地属性与交通特点具有同质性等因素划定。深圳常用的规划研究单元见表2。

为了选取合适的分区单元，对法定图则与交通小区两种尺度进行公交首末站供需分析（图8、表3）。从评估结果来看，供不应求的交通小区比例近七成，远高于供不应求的法定图则比例。这是由于交通小区的评估尺度过小，大部分小区处于生态控制区内，公交出行需求低，其中超过40%小区场站需求未达到设置场站的阈值。另外，公交首末站主要服务片区公交线路的始发与调度，应从更大范围统筹。综合分析两种尺度的评估结果，同时考虑到既有规划公交场站主要来自法定图则规划，本文认为以法定图则为分区单元更合适。

表3 不同供需水平的小区占比

图8 法定图则（左）与交通小区（右）单元尺度下的首末站供需分析

3.2 片区特点分析

3.2.1 片区场站供需特点

片区公交场站供需达到平衡是场站用地调整的前提。由于公交场站近期建设需求仍然较大，公交场站用地调整宜循序渐进。以场站供需比≥1.5 为判定依据，若片区已实施首末站总用地规模≥未来场站需求、或已实施首末站与规划配建首末站之和≥未来场站需求的1.5 倍，则判定该片区公交场站可以实现供需平衡，有条件释放场站用地。

3.2.2 片区土地开发特点

随着城市更新与土地整备在全市范围推进，配建首末站得以规划落实。若片区位于《城市更新“十三五”规划》划定的优先拆除重建地区，按照《大型建筑公交场站配建指引》[6]（以下简称《指引》），近期可结合更新项目落实一批配建首末站，满足公交场站近期建设需求。因此，对于已实施首末站与规划配建首末站之和≥未来场站需求、且位于城市更新优先拆除重建地区的片区，则判定公交场站为供需平衡区。

3.2.3 综合车厂覆盖情况

在全市实现专营公交车辆100%纯电动化的现实背景下，需要适当考虑利用规划未建独立占地首末站用地增设公交车辆停放与充电设施。因此，在第一批近期实施及现状保留综合车厂未能覆盖的区域，应适当保留既有规划独立占地公交首末站用地。

3.3 调整建议分区

基于上述三方面因素分析，以法定图则为基本单元，将深圳市规划用地划分为三类调整分区：功能调整区、规划保留区、待定调整区，将场站供需可以平衡且近期综合车厂可以覆盖的片区划分为功能调整区，将场站缺口片区划分为规划保留区，剩余其他片区划分为待定调整区，具体调整分区划分原则见表4。

表4 规划未建独立占地首末站调整分区划分原则

其中，片区公交场站供需平衡主要判定依据为：①已实施首末站规模与片区场站需求的比值≥1；②已实施首末站与规划配建首末站规模之和与片区场站需求的比值≥1.5；③已实施首末站及规划配建首末站规模之和与片区场站需求的比值≥1，且位于近期城市更新优先拆除重建地区。

4 调整原则

4.1 依据调整分区

结合三类调整分区的特点，研究提出规划未建独立占地首末站的调整原则：若场站位于规划保留区内，原则上公交场站规划功能应予以保留；若场站位于功能调整区内，原则上公交场站规划用地可结合实际需要，调整为其他市政交通等公共配套设施；若场站位于待定调整区，需结合片区土地利用、场站设施供给等进展情况开展详细研究论证，在片区场站可满足未来需求的前提下，方可对场站功能进行调整。图9 为规划未建独立占地首末站调整建议分区。

图9 规划未建独立占地首末站调整建议分区

4.2 依据用地规模

对比分类公交场站的一般规模，6000 平方米以下用地适合建设小型公交首末站、公交枢纽站。规模较大的用地适合用作综合车站以及综合车厂。因此，宜优先保留用地规模在6000 平方米以上的场站用地，作为公交停车场、综合车厂的备选用地。分类公交场站的一般用地规模见表5。

表5 分类公交场站的一般用地规模

4.3 依据场站功能

公交首末站可细分为服务单条公交线路始发终到的一般首末站，以及服务长途客运站、火车站、客运码头、轨道站等客流集散功能的公交枢纽站。未来深圳市轨道交通网络不断覆盖，常规公交对轨道线路接驳及补充的功能日益凸显，需要结合轨道交通线网规划，在一些重要轨道站点周边预留公交枢纽站设施，需要优先保留火车站、客运站、综合交通枢纽、轨道换乘站等客流集散点周边的场站用地。行标[7]及深标[5]对枢纽站的布置要求是对外交通设施主要出入口100 米、50 米范围内。为尽可能保障公交枢纽站用地规划预留，服务半径适度拓展至500 米。依据场站功能，原则上现状已建、在建及已纳入市政府批复近期建设轨道线路两条及以上线路交汇的站点及起终点，其周边500 米范围内的规划未建独立占地首末站用地应规划保留。

5 调整建议

5.1 保留场站的实施建议

对于规划保留场站，需要进一步明确场站的后续处置方式。若场站有必要、有条件实施，应提出实施方式建议及相应的规划要求；若场站近期实施必要性不强、条件较差，宜保留场站设施用地，作为公交设施远期发展备用地。

5.1.1 与新建项目捆绑建设

若保留规划场站在近期实施的城市更新、土地整备、开发用地等新建项目（经政府审批通过的计划项目）规划用地范围内或紧邻新建项目，建议将场站用地纳入周边新建项目中，场站与项目捆绑同步规划、设计、建设，产权归政府所有，建成后无偿移交政府。场站与项目捆绑建设，有关项目开发指标、产权、地价等内容，需通过专题研究确定。

通过结合新建项目配套建设首末站，一方面场站与客流发生吸引点衔接，减少乘客乘车步行距离和换乘次数，大大提高公交服务品质，同时可以增加开发物业的公交可达性与便利性，进而提高物业的吸引力；另一方面开发项目负责解决土地历史遗留问题，这间接降低首末站建设实施难度，有效推进场站实施[8-11]。

5.1.2 场站用地复合建设

若规划保留场站位于成熟开发地区，未能与新建项目捆绑建设，但场站近期建设需求迫切，建议采用场站用地复合开发的形式推动场站实施，以满足近期需求。因此，建议在保障首末站基本功能的基础上，可增加用地复合功能，以市政交通设施功能为主，兼顾公共配套、保障性住房等功能。

5.1.3 作为公交设施备用地

其他近期实施必要性不强、条件较差的保留场站用地，作为公交设施未来发展备用地，为常规公交长期发展留有弹性，其中用地面积在6000 平方米及以上的场站用地，优先作为公交停车（综合车站）及综合车厂的备选用地。

5.2 保留场站的规划要求

若规划保留场站与新建项目捆绑建设，场站用地需求除了要满足原独立占地场站应提供的片区场站需求，还要满足项目开发所产生的自身场站需求。因此，与新建项目捆绑建设的配建场站面积由两部分组成：①原法定图则规划确定的独立占地公交场站用地规模；②新建项目应配公交场站用地规模，其根据《指引》有关标准核算得到。

根据场站主管部门、使用单位的反馈，由于配建场站敷设于建筑内，受建筑柱网、进出通道、转弯半径等因素影响，相比原来独立占地型式的首末站，配建首末站的有效使用面积有所折减。参考配建首末站建设实施情况以及其他城市场站设计经验，由于柱网和其他构筑物影响，其用地效率一般按0.7 折减，即：独立占地首末站面积与建筑内敷设配建首末站面积的换算系数一般为1.2～1.5 倍。图10 为独立占地首末站与建筑配建首末站概念图。

图10 独立占地首末站与建筑配建首末站概念图

为了保障项目捆绑建设配建场站的有效使用，配建场站面积应乘以换算系数。例如：原法定图则规划独立占地场站面积为3000 平方米，依据《指引》核算新建项目应配场站面积1800 平方米，配建场站在建筑架空层敷设，受柱网等影响，规划部门在规划审批文件中规定的首末站面积应为（3000+1800）×（1.2～1.5）=5760～7200 平方米。

5.3 取消场站的功能建议

在当前市政交通等公共设施面临无地可用、难以落实困境的现实背景下，对于取消场站功能的规划用地，应优先落实市政交通设施，如新能源汽车充电站、公共停车场、通讯机楼、变电站、应急避难场所、垃圾转运站等，其次落实社区层面的公共配套设施，如社区警务室、社区健康服务中心、社区文体活动中心、社区居委会等，以及符合当前政策及市政府工作要求的保障性住房等设施。

6 结语

调整独立占地公交场站规划用地是深圳市公交场站模式调整的必然趋势，也是城市进入土地紧约束发展阶段的实际需求。为支撑深圳常规公交行业长期健康、稳定发展，促进公共交通设施用地集约高效利用，有必要开展独立占地公交场站规划调整研究，为该类设施用地规划调整与行政审批提供技术指导。本文通过科学分析公交场站转型模式推进情况、公交首末站规划实施情况，系统研究公交场站用地功能调整的基本原则、功能调整的主要方向，规范独立占地公交首末站用地调整的技术方法与操作流程，以及适应城市发展新背景，研究推动公交场站规划实施途径，引导公交场站用地空间复合利用，为公共设施建设提供空间。