“已经给地方设了很多笼子，是时候给它放点权了”

此次《方案》更多是中央、地方收入分配关系上的一个“微调”，但这一举措确实给予了地方“想象空间”。

中国减税降费规模之大国际少见，财政收支矛盾突出，政府要长期过“紧日子”。

“分成制相当于（中央和地方）你中有我我中有你，从税权角度来讲，等于全部上交给中央了。”

南方周末记者 徐庭芳

发自上海

近日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），出台了关于调整中央与地方收入划分改革的三大举措——确立增值税中央地方五五分成制度、调整增值税留抵退税分担机制、划分部分消费税至地方。

其中，最大的变化在于消费税部分被划至地方，这是继2016年“营改增”后，央地财税关系的又一次重大调整。

地方获得消费税，与地方财力不断吃紧关系密切。“营改增”后，地方失去营业税这个主税种，尽管与中央共享增值税弥补了部分财力不足，但地方仍要依靠中央财政转移支付维持运营。

如今，以减增值税为主的减税降费成效显著，中国财政收入已结束持续多年的高增长，2019年减税规模有望超过2万亿元，规模之大世界罕见。但这也意味着，地方财政进一步减少。

“现在已经给地方设了很多笼子，是时候给它放点权了。”国务院发展研究中心研究院研究员倪红日对南方周末记者说。

给地方开了一条缝

《方案》中变化最大的莫过于第三条，即后移消费税征收环节并稳步下划地方。

这意味着，未来消费税要在批发和零售环节征收，而不是现在的生产环节。随着征收环节的变化，地方政府将承担消费税征收更多的责任和任务，同时也为地方政府带来更多的财政收入。

1994年分税制改革将税源划分为中央税、地方税和央地共享税，消费税被划到了中央。消费税目前是中国第四大税种，2018年国内消费税总收入超过1万亿，同比增长4%，占税收总收入的6.8%。

目前，消费税的征收对象主要包括烟、酒、化妆品、珠宝玉石、成品油、汽车、木制一次性筷子、实木地板等共计14个税目。其中，烟、酒、车、油四个品目占了绝大部分。中泰证券研究所的报告显示，2017年，烟占消费税比例约为51%，油占比约35%，车占比约10%，酒占比约3%，其余占比约在1%。

但根据《方案》，改革并不是一蹴而就，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的消费税品目实施，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。具体方式则是存量上缴中央，增量部分原则上将归属地方。

数位受访财税专家均向南方周末记者解释，此次划拨至地方的消费税体量并不是很大。“高档手表、贵重首饰和珠宝玉石这些占的比例太小，而且还是存量上缴、增量下拨的方式，几乎无法对地方税收收入造成多大的影响。”一位地方财政局人士告诉南方周末记者。

“加税的话，中央难下决心。”一位原地税局局长曾向南方周末记者坦言，2012年上海试点“营改增”后，地方就一直在讨论这个事情，主体税种是什么，包括他自己也倾向于有助于经济良性运转的消费税，“但中国目前（2016年时）地方税制有18个税种，太多，中央首先想要简化，还怎么可能加税？而且增加一个消费税，老百姓有可能理解不了——怎么又加税了？”

此次《方案》更多是中央、地方收入分配关系上的一个“微调”，但这一举措确实给予了地方“想象空间”。

据国务院发展研究中心研究院研究员倪红日估计，未来在烟、酒、油、车这四项重头戏中，地方可能最先改变征收环节的消费税是酒类。“烟现在有烟草局，油主要靠进口，涉及海关部门，问题比较复杂，车取决于地方交通情况，酒相对而言可能性比较大”。

据中泰证券研究所测算，一旦白酒行业征收环节改变，将引发行业的巨大变化，因为白酒产销往往涉及三个环节，生产、经销和零售，经销商甚至可能就此消亡。但无论哪个环节承担消费税，对于地方政府来说，都是一笔可观的收入。

将消费税下拨地方的同时，《方案》也提出，保持增值税“五五分享”比例稳定。

2016年5月1日起，“营改增”全面实施，地方失去营业税这个主体税种，意味着财力大不如前。为了平衡央地财政，当时出台了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，中央和地方的增值税分享比例将由原来的75：25变为50：50，过渡期为2—3年。

“现在3年到了，实际就是把中央和地方对于增值税的分享比例长期稳定下来。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对南方周末记者说。

事实上，从十一届三中全会以来，“保持中央和地方财力格局总体稳定”始终是央地财权财力分配的核心。在施正文看来，所谓“总体稳定”更多的是指中央和地方税收收入比例不变，“目前中央税收占总体收入约为48%，核心是要保证这一总量的稳定。但地方的税种多一点、少一点，税种的分配结构是可以调整的。”

鼓励地方减税

稳定增值税划分比例，下拨消费税，增强地方财力，此次央地再分税的形成背景是实施更大规模的减税降费。

中国财政已结束持续多年的收入高增长。财政部数据显示，2019年财政收入增速大幅放缓，前三季度全国一般公共预算收入150678亿元，同比增长3.3%，去年的这一数字为8.7%。其中，税收收入126970亿元，同比下降0.4%，去年则是增长12.7%。

收入端虽然减少，但支出仍保持着一定幅度的增长，前三季度全国一般公共预算支出同比增长9.4%。

近期，中国财政部部长刘昆在不同场合多次提到，中国减税降费规模之大国际少见，财政收支矛盾突出，政府要长期过“紧日子”。

对于地方来说，减税如今是“雪上加霜”，2016年“营改增”后，失去营业税这个主体税种，地方财力本就难以可持续增长。一方面是因为增值税最大的特点就是克服生产链条上的重复征税，现在的商业模式又呈现出生产与分工链条越来越短的趋势，“营改增”前，增值税占税收收入的比例已不断下降，从2008年的34.1%下降至2015年的24.9%。

另一方面历史的实证数据证实，央地共享税一般都会导致地方财力萎缩。一位国内资深税收研究专家计算了2008年至2013年三大中央地方共享税――增值税、企业所得税、个人所得税，占地方本级税收的比例，结果显示，共享税对地方的贡献越来越小，2013年的占比比2008年下降了7个百分点。

此外，根据中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇的估算，地方政府运行除了一般公共预算收入，在基础设施等发展性支出项目上，主要依靠政府性基金，特别是国有土地使用权出让金收入。而2019年1—8月，全国土地出让收入同比增长4.2%，增速已大大放缓，且随着“房住不炒”政策的进一步落实，土地收入增长空间短时间内难言乐观。

地方在财力愈发紧张的情况下，还承担着大部分的事权。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇就曾公开指出，近年来，中央与地方财政收支关系上，收入上地方占据半壁江山，约为50%权重，而支出上地方占比高达85%。财权事权不匹配一直是中国分税制改革争议最多的领域。

“少拿钱、多干活，当然就会打击地方办事者的积极性，像是最近的减税降费，有一些地方迟迟难以落地铺开，就是因为地方觉得‘不划算，每年仅有的收入要用来保增长，对于给企业减负就消极被动多了。”上述地方财政局人士指出。

此次《方案》并没有重新划分事权，但为了鼓励地方减税，提出建立增值税留抵退税长效机制。即增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

早前，中国对增值税留抵税款不予退税，而是让企业结转下期抵扣，这相当于让企业预缴了税款。为了减轻企业压力，2018年，中国开始对部分先进制造业等行业试点退还部分增值税留抵退税。这次《方案》调整完善增值税留抵退税分担机制，目的是要减轻一些退税较多地方的财政压力。

施正文解释，由于增值税是一个多环节抵扣的税种，企业所在地和各个生产流通环节并不一定在一地，如果都由企业所在地缴税会出现不公平，也加重了一些地方的负担。为了缓解部分地区留抵退税压力，尤其在近两年来减税降费大规模进行下，支持地方能够长期有效地实行中央下达的减税降费政策，《方案》对此作出了调整。

从分税制到分成制

距离上一轮分税制已过去25年，其间，央地分税多次调整，实际上已由“分税”走向了“分成”。

中央和地方分成的做法要追溯到改革开放初期，当时为适应经济发展，中央和地方间由原来的“统收统支”转变为“分灶吃饭”。

此后，中央不用承担地方开支，地方在财政收入方面向中央政府上交定额或与中央政府分成。比如某地方年收入100亿，按规定60亿归中央，40亿自留，每增加十亿，中央与地方五五分成。

分成制能够同时让中央分享到财政收入带来的增长，同时最大限度调动地方财政增收的积极性。然而不少地方为了更大程度地留存收入，刻意调整压低当年的收入数据。“当时在一些发达省份，地方调节隐瞒增长的情况并不少见。”上述地方财政局人士介绍。

结果是中央财政收入占全国收入的比重不断下降，赤字逐步升高，并直接影响了1994年分税制改革的出台。分税制按税种对中央和地方财政收入划分，壮大了中央财政，但上述分成的方式仍被保留了下来。

比如增值税就实行中央与地方75%和25%的分成；再比如所得税方面，地方企业所得税和个人所得税理论上为地方所有，然而伴随所得税收入增长，国务院于2002年施行所得税收入分享改革，规定当年中央与地方对所得税收入增量分享的比例调整为50%和50%，并于2003年调整为60%和40%。

不仅是中央，地方政府间也长期采用分成方法调整财政收入划分，地方政府将规模较大的税种如增值税、所得税等实行省与市县按比例分享，具体比例五五开、四六开、七三开各不相同。

2012年开始，中国开始试点“营改增”，并于2016年5月1日全面实施，营业税这一税种正式从地方性税源中消失，中央和地方以五五开的分成比例来分配“营改增”后的增值税。

在此次《方案》中，原属于中央的部分消费税也被拿出，按照存量上交中央、增量归属地方的方式，对消费税收入进行了分配。

至此，占税收收入绝大部分的四大税种——增值税、企业所得税、个人所得税、消费税都已实行了分成制度。

分成的好处是，能够加大中央的宏观调控力度、有利于各项政策在地方的落实，尤其在支持全国性的基础公共服务与转移支付方面，中央具有更大的统筹权力。

然而分成也造成了地方的畸形发展和产能过剩。由于地方参与的主要分成税种为增值税和企业所得税，要想推动两者收入的增加就必须提升房地产和工业投资的比例，二者占据了增值税和企业所得税的大头。地方拼命维护房地产和大型工业企业，也就出现了中央房地产调控难、地方经济转型举步艰难的现象。

另一个直接影响，就是加大了地方对于中央财政的依赖度，“分成制相当于（中央和地方）你中有我我中有你，从税权角度来讲，等于全部上交给中央了。”倪红日坦言，“这种分成制和分税制是不一样的。”

“现在比较受期待的是消费税体制改革，能不能在原本的基础上有进一步突破，很多政策都没有走到法律层面，还有很强的不确定性。”杨志勇对南方周末记者说。