新修订的《中国共产党问责条例》有哪些亮点？

姜洁

9月4日，新修订的《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》）全文公布。修订后的《条例》共27条，比2016年7月实施的《条例》在条款上翻了一番还多，内容上也做了大幅度的充实。那么，新修订的《条例》有哪些亮点呢？

问责是追究全面从严治党方面的主体责任、监督责任、领导责任，追究直接责任并非某些媒体所指的“问责”

新修订的《条例》一公布，便引发媒体的广泛关注。有媒体称，个别地方、部门在实践中出现问责泛化、滥用等问题，典型案例便是“副局长因洗澡未接电话被处分”一事——2018年8月23日晚，安徽省巡查组4次拨打全椒县农村公路局扶贫干部张伟的手机，张伟因在洗澡未接听电话，被给予党内警告处分。此事一经曝光，立刻引发舆论质疑。同年11月，全椒县委在复查后认为，原处分决定的定性不准确、处理不恰当，决定撤销该处分。

权威人士指出，这一例证其实是有关媒体对《条例》所指“问责”概念的混淆。首先，《条例》的全称是《中国共产党问责条例》，也就是说，这是一部党内法规，《条例》所指的“责任”，聚焦的是与全面从严治党有关的责任，并非泛指所有的“责任”。《条例》明确规定，“追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”，这些都是间接责任，而非直接责任。

在上述案例中，扶贫干部张伟因洗澡未接电话受到纪律处分，说明他对自己的行为承担直接责任。而有关部门对其进行处分和撤销处分，都不是因为他在履行主体责任、监督责任或领导责任中存在失职失责行为。因此，这个案例中不存在《条例》所规定的问责情形，也就不能称作“问责泛化”，而应该是执纪不当。

那么，什么样的情况才叫“问责泛化”呢？仍以上述案例为例——如果因为张伟没有接听电话，上级党组织对其进行处理时，认为该单位党组织和领导履职履责不力，对其单位党组织和领导进行了问责，后来发现实际上该单位党组织和领导并不存在失职失责行为，这样的情形就可以被认定为“问责泛化”。

有人可能要为被问责的党组织和领导干部喊冤了——明明犯错的是下属，为啥党组织和领导要跟着背锅？对此，《条例》第六条比修订前增加了一个定语：在职责范围内。也就是说，问责要本着“权责一致、错责相当”的原则。比方说，如果发现某个错误的决策是由党组织集体做出的，那么党组织就负有主体责任，应当对党组织问责；同理，如果领导班子主要负责人和直接主管的班子成员对某个下属犯的错误毫不知情，则不在职责范围内，不应当问责。

值得注意的是，《条例》将原有的6大类问责情形修改为11大类，将原先党的建设缺失方面的情形细化为6大类，并增加了2类与群众利益密切相关的问责情形。除了最后一条兜底条款外，每类问责情形的最后都加了“产生恶劣影响”“造成严重后果”“造成重大损失”等限定性词语。也就是说，对间接责任的追究是以“行为+结果”来进行判定的，以防止问责泛化。

此外，为防止问责虚化，《条例》还专门规定，“对党组织问责的，应当同时对该组织中负有责任的领导班子成员进行问责”，以确保问责落实到具体责任人。

根据问题性质或工作需要，上级党组织可以直接启动问责调查

厘清问责的概念后，接下来要弄清楚的就是问责的主体和对象。《条例》第四条明确提出，党委（党组）应当履行全面从严治党主体责任；纪委应当履行监督专责，协助同级党委开展问责工作；党的工作机关应当依据职能履行监督职责。也就是说，问责的主体是党委（党组）、纪委和党的工作机关。而《条例》第五条则明确，问责对象是党组织、党的领导干部，重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员。

细心者可能已经注意到，修订前《条例》中关于“党的工作部门”的表述，在修订后已改为“党的工作机关”。那么，什么是“党的工作机关”呢？2017年3月施行的《中国共产党工作机关条例（试行）》对此表述作了明确规范：“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。”

为强化上级党组织对问责工作的领导和监督，《条例》明确了纪委和党的工作机关启动问责调查、作出问责决定等有关事项，应当报同级党委或者其主要负责人批准的情形；同时规定，对于应当启动问责调查未及时启动的，上级党组织应当责令有管理权限的党组织启动问责调查，根据问题性质或者工作需要，上级党组织既可以直接启动问责调查，也可以指定其他党组织启动问责调查。

《条例》在第二十三条还特别规定，本条例所涉及的审批权限均指最低审批权限，工作中根据需要可以按照更高层级的审批权限报批。这意味着问责的主体不再局限于同级有管理权限的党委（党组）、纪委、党的工作机关，如果上述问责主体没有及时启动问责，上一级、两级乃至更高层级的党组织均有权限启动问责，或指定其他党组织启动问责。这样一来，对同级有管理权限的问责主体就产生了更大的压力，因为一旦不能及时启动问责，不但问责对象难辞其咎，连问责主体也要被追责。

增加问责程序规定，启动问责调查应组成调查组，调查对象应在事实材料上签署意见

据介绍，《条例》起草组在调研中发现，缺乏对问责程序的详细规定，是导致问责泛化的重要原因之一。此次修订《条例》的一大亮点是增加了对问责程序的具体规定，从启动、调查、报告、审批、实施等各个环节对问责工作予以全面规范：启动调查后，应当组成调查组，依规依纪依法开展调查；查明调查对象失职失责问题后，调查组应当撰写事实材料，与调查对象见面，听取其陈述和申辩，并记录在案；调查对象应当在事实材料上签署意见，对签署不同意见或者拒不签署意见的，调查组应当作出说明或注明情况；调查工作结束后，调查组应当集体讨论，形成调查报告，由调查组组长以及有关人员签名后，履行审批程序。

值得注意的是，此次新修订的《条例》明确了问责对象申诉的权利及程序，并规定对不应当问责、不精准问责的，要及时予以纠正；对滥用问责或者在问责工作中严重不负责任的，应当严肃追究责任。也就是说，问责主体也有可能因为问责不力或问责不当产生责任问题、成为问责对象。

实行终身问责，但对影响期满、表现好的干部仍应大胆提拔重用

现实生活中，对于被问责的干部往往存在一种误解，即认为干部一旦被问责就是被“打入另册”、永不叙用了。

对此，修订后的《条例》作出明确规定：一方面坚持失责必问、问责必严，该是谁的责任就问谁的责任，该追究到哪一级的责任就追究到哪一级，该问到什么程度就问到什么程度，该采取什么问责方式就采取什么问责方式，特别强调对失职失责性质恶劣、后果严重的实行终身问责，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休等，都应当严肃问责。另一方面，《条例》落实“三个区分开来”的要求，精准把握政策，区分不同情况，作出恰当处理：对于在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失等情形，可以不予问责或者免予问责；对于及时采取补救措施，有效挽回损失或者消除不良影响等情形，可以从轻或者减轻问责；对党中央、上级党组织三令五申的指示要求不执行或者执行不力等情形，则应当从重或者加重问责。

此外，为激励被问责干部继续奋发作为，《条例》专门规定，要正確对待被问责干部，对影响期满、表现好的干部，符合条件的，按照干部选拔任用有关规定正常使用。