夯实中央生态环境保护督察法制基础持续推动督察工作向纵深发展

为深入贯彻落实习近平生态文明思想，进一步规范中央生态环境保护督察工作，强化督察权威，2019年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发 《中央生态环境保护督察工作规定》 （以下简称《规定》），这是生态环境领域一项重要的党内法规，彰显了党中央、国务院加强生态文明建设和生态环境保护的坚强意志和坚定决心，为依法推动生态环境保护督察向纵深发展奠定了法制基础。

《规定》 出台的背景

建立并实施中央生态环境保护督察制度是习近平生态文明思想的重要内涵。习近平总书记高度重视中央生态环境保护督察工作，亲自倡导并推动这一重大改革举措，在督察每个关键环节、每个关键时刻都作出重要指示批示，为推进督察工作明确要求，指明方向。

党的十九大以来，习近平总书记针对生态环境保护督察工作又多次作出重要指示批示，明确生态环境保护督察的重点方向和工作要求。2018年3月28日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第一次会议，审议《生态环境部关于第一轮中央环境保护督察总结和下一步工作考虑的报告》，要求今后五年要以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动经济高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，推动生态环境保护督察工作向纵深发展。同年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，环境保护督察制度建得好、用得好，敢于动真格，不怕得罪人，咬住问题不放松，成为推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招，并要求督察工作要进一步强化工作权威，严格程序规范，加强力量配备，严肃督察问责。

按照党中央、国务院决策部署，2015年12月至2017年底，中央环境保护督察实现对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团第一轮全覆盖，取得显著成效;2018年5月和10月，分两批对20个省（区）督察整改情况开展“回头看”，进一步压实责任。督察中，始终坚持和发扬实践探索出来且行之有效的思路和做法。一是旗帜鲜明讲政治，坚持以习近平生态文明思想为指导，督到哪就将习近平生态文明思想贯彻落实到哪;二是坚持以人民为中心的发展思想，把老百姓关心的事放在心上、抓在手上，坚决推动解决群众身边的生态环境问题;三是紧盯党委政府，推动落实党政同责、“一岗双责”，不断夯实生态环境保护政治责任;四是坚持问题导向，敢于动真碰硬，不怕得罪人;五是努力做到信息公开，回应社会关切，有效发挥社会监督作用;六是坚持严肃、精准、有效地追责问责，不断传导压力，倒逼责任落实。“回头看”在很好地坚持和发扬这六点的同时，还坚决贯彻“坚定、聚焦、精准、双查、引导、规范”的要求。通过督察，推动解决了一大批突出生态环境问题，促进了地方加快落实绿色发展理念，显著推进了生态环境保护党政同责、“一岗双责”。同时，生态环境保护督察直击生态环境领域形式主义、官僚主义问题，极大地推动了地方干部作风转变。

几年来的督察工作虽然取得显著成效，但仍面临一些困难和问题，特别是法制基础薄弱，亟待进一步加强。2015年8月，中央办公厅、国务院办公厅印发《环境保护督察方案（试行）》 （以下简称 《督察方案 （试行）》），在此基础上，还需要通过党内法规对督察工作的体制、权限、责任、纪律及相关的督察方法、要求等作出明确规定。同时，从落实全面依法治国要求看，生态环境保护督察作为推进生态文明建设和生态环境保护工作的重大制度安排，亟须从顶层设计层面出台党内法规，这既是规范督察工作的需要，也是依法开展督察的需要。

《规定》 的主要内容和特点

在《督察方案（试行）》的基础上，《规定》以党内法规形式，将党中央、国务院关于督察工作的一系列新部署、新要求，以及经过第一轮督察实践探索的比较成熟的做法明确固化下来，共分为六章四十二条，从顶层设计和具体操作层面均对督察工作作出明确规定，主要体现了以下几个特点：

一是更清晰的定位。《规定》明确提出，中央实行生态环境保护督察制度，以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，彰显了督察的政治属性。同时，对督察工作必须坚持的五项原则予以强调，即坚持和加强党的全面领导，提高政治站位;坚持问题导向，动真碰硬，倒逼责任落实;坚持依规依法，严谨规范，做到客观公正;坚持群众路线，信息公开，注重综合效能;坚持求真务实，真抓实干，反对形式主义、官僚主义。

二是更严密的体系。《规定》在顶层设计层面进一步丰富和完善了督察制度体系，首次对中央和省级两级生态环境保护督察体制予以明确，省级督察作为中央督察的重要延伸和补充。在组织机构上，明确中央建立督察工作领导小组，负责组织协调推动中央生态环境保护督察工作。明确将省级党委和政府、国务院有关部门及有关中央企业作为督察对象，全方位压实生态环境保护政治责任。在督察类型上，包括例行督察、专项督察和“回头看”，三者环环相扣，互为补充，共同构建督察基本格局。

三是更规范的程序。通过第一轮督察及“回头看”，积极探索总结基本督察程序、督察机制、督察方法，形成一系列的制度、模板和范式，为规范化、制度化、模块化开展督察奠定了扎实基础。为提高督察权威，推进督察法制进程，《规定》将这些经过督察实践检验的工作程序、工作机制和工作方法等进行梳理，以党内法规的形式固化明确下来，用以指导和规范中央生态环境保护督察实践。

四是更严格的要求。《规定》专门拿出一章强调督察工作的纪律和责任，不仅对被督察对象明确了严格的政治纪律和政治规矩，也旗帜鲜明地对生态环境部、中央生态环境保护督察办公室以及督察组和督察人员提出了更加严格的政治纪律和政治规矩，体现了督察纪律的刚性约束，确保督察工作风清气正。

不断推动生态环境保护督察工作向纵深发展

制度的生命力在于执行。中央生态环境保护督察办公室作为督察工作的具体组织实施部门，将牢记督察的初心和使命，在生态环境部党组的坚强领导下，坚决贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，推动督察工作向纵深发展，确保党中央、国务院决策部署落地见效。

一是全面推进第二轮例行督察。从2019年开始，用三年左右时间完成第二轮生态环境保护例行督察，对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团实施督察全覆盖，并针对国务院有关部门和有关中央企业统筹开展督察;再用一年左右时间完成第二轮督察整改情况“回头看”。第二轮例行督察仍将继续紧盯第一轮督察及“回头看”移交问题整改情况不放。

二是紧盯督察整改，务求督察实效。坚持对督察发现问题咬住不放，一盯到底。建立重点问题盯办制度，每个省（区、市） 明确1-3项重点整改任务，定期盯办，坚决督促整改到位，对整改不力的，视情况采取函告、通报、约谈、专项督察等措施;同时，开展整改清单化调度，对各地整改方案明确的任务或事项，每季度开展一次调度，不定时组织抽查，并将整改方案、整改落实情况向社会公开，不断拧紧螺丝，推动整改落实，务求取得实效。

三是深入推進专项督察。认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，紧紧围绕污染防治攻坚战七大标志性战役和其他重点领域，针对突出生态环境问题和生态环境问题突出的地方，以及因督察整改不力造成恶劣影响或明显后果的具体问题，组织开展针对性专项督察。紧盯问题，倒逼责任，推动落实，严肃问责。

四是不断完善督察制度体系。对涉及督察重要环节和重要事项的制度、模板和范式进行补充、修订，不断优化和完善督察配套制度，夯实督察法制基础。进一步加强对省级督察指导，推动完善中央和省级两级督察体系，形成工作合力。同时，不断加强督察能力建设，加强督察队伍政治能力和业务建设，加大督察新技术、新方法、新手段的运用，不断提高督察信息化水平。