治理视域下的研究生招生管理改革研究

孔德琳

摘 要 研究生招生是研究生教育的重要组成部分。近年来，在国家深入推进研究生教育改革的宏大背景下，研究生招生改革出现一些新举措，切实提高了研究生教育质量。现有的研究生招生管理模式也存在着一些弊端，亟需改进。基于此，本文在分析当前研究生招生管理面临的困境的基础上，提出了基于治理理论的研究生招生管理新思路，并在此基础上对研究生招生现代治理的构建路径进行了研究和分析。

关键词 治理 管理 研究生招生

中图分类号：G643                                   文献标识码：A    DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2019.07.001

Research on the Reform of the Graduate Enrollment

Administration from the Perspective of Governance

KONG Delin

（Graduate School， Capital Normal University， Beijing 100048）

Abstract Graduate enrollment is an important constituent of the graduate education. The reform of the graduate enrollment had made some achievement and an important contribution to increasing the quality of the graduate education during the recent years. But with the reforms constant advance and deepening， there are some problems exist in the current model of the graduate enrollment administration and it need to be improved. Under this background， the article analyze the problems of the current graduate enrollment， apply governance theory to propose a new idea on the administration of the graduate enrollment， and construct path on how to realize the modern governance of the graduate enrollment.

Keywords governance; administration; graduate enrollment

重使命，在實现国家战略、支撑现代化强国建设方面的重要性不言而喻。[1]研究生招生是研究生教育的入口环节，承载着为国家选拔高层次拔尖创新人才的重要使命，影响着研究生培养。近年来，在国家深入推进研究生教育改革的大背景下，研究生招生改革取得了一定成绩，为提高研究生教育质量做出了重要贡献。但是，随着改革的不断深入和推进，也给研究生招生工作提出了新的更高的要求，同时也赋予了研究生招生工作更多的使命，研究生招生工作正面临着许多新的挑战。在此新形势下，如何推动研究生招生管理模式的改革，使其更加科学、有效，从而保证研究生招生工作的顺利进行，选拔出优秀生源，就成为一个值得深入研究和思考的问题。

1 研究生招生管理面临的现实困境

当前我国研究生招生由国家统一管理，在实际招生工作中实行三级管理：教育部负责研究生招生宏观管理工作;省（区、市）高等学校招生委员会负责领导协调本地区教育行政部门、教育招生考试机构等部门按照职责开展相关招生考试工作;招生单位负责组织实施本单位的招生工作。在招生单位内部大多又实施的是二级管理：即校级研究生招生主管部门（多数为研究生院或研究生部（处））及二级招生学院（或系、所、中心）。这种从上至下的垂直管理模式是以往计划经济时代的产物，它强调“管”，体现的是上下级的命令-服从模式，侧重于权力的科层制运作。它围绕行政权力和行政运行效率而建立，具备较强的政策性、计划性。诚然，经实践检验，这种以行政主导、计划管理为主的自上而下的单向度管理模式在实际的招生工作中确实发挥了重要作用，能够有效确保研招工作的政策落实、政令畅通、安全保密。然而，近些年随着研究生招生规模的不断扩大以及招生工作复杂性的不断增加，其弊端也逐渐显现，主要体现在以下几个方面：

1.1 管理模式具有高度集权性，招生单位缺乏招生自主权

现行的研究生招生管理模式具有高度的集权性。从招生规模、招生计划的确定到报名、考试组织以及后期的复试录取选拔，教育部都有统一的规定和程序。另外，在硕士生推荐免试招生工作中，具备推免资格的高校以及各高校推免名额的确定等重要权限也仍由教育部掌握。虽然近些年来，教育部在研究生招生工作中采取了一些措施在一定程度上适当扩大了招生单位的招生自主权，但是总体而言，从招生管理控制权来看，政府集权管理的痕迹依然较重，放权给招生单位的许多工作对招生单位而言主要是执行和落实，工作执行结果仍需向上级主管部门进行上报备案，由上级主管部门进行审核或审批。

1.2 管理重心偏高， 不利于发挥导师群体的主体地位和主导作用

在现行的研究生招生制度下，对研究生的选拔实行的是初、复试相结合的选拔办法，导师在复试录取阶段发挥重要作用，但复试范围受到复试分数线严格控制，且实行差额复试，导师的选择权仅在差额部分，这在很大程度上削弱了导师在研究生选拔过程中的录取决定权和选拔范围。

我国目前还不具备实施欧洲式的单一导师负责制的基本环境。但是，上述情况存在的一个和重要的原因是当前我国研究生管理模式重心偏高，無法关注到招生体系中各利益相关者（主要是招生单位、导师、研究生）的利益诉求。有关招生单位内部的管理结构在国家相关文件中表述并不多，以学科和导师为代表的基层学术组织在研究生招生管理中的作用未被充分重视，这难以反映大学基层学术组织的学术特征，更不利于发挥导师群体的主体地位和主导作用。

1.3 管理层次过多，不利于优化招生教育资源的有效合理配置

随着研究生招生规模的持续扩大、社会需求多样性和个性化的增强，都需要国家对研究生招生教育资源的分配更为科学、合理。但是囿于国家现行招生管理模式的管理层次过多，致使招生教育资源的配置手段较为单一，在实际招生工作中主要实施的仍是计划性、指令性和行政性的配置方式。例如：对招生计划的调控政府有时仍是通过强制性政令直接下达，配置方式刚性，缺乏一定的灵活性。这在一定程度上束缚了招生单位的办学活力，不利于优化招生教育资源的有效合理配置。

2 转变管理模式：从传统管理到现代治理

2.1 教育治理概述

鉴于上述问题的存在，现有的管理体制机制已不足以解决，亟需转变研究生招生管理模式——需要从集权转向分权;需要降低管理重心，减少管理层次;需要从科层制管理转向扁平式管理。而这些转变正与现代治理理论所蕴含的平等、多元、协商、共治等基本理念和精神相契合。因此，现代治理理论无疑为传统研究生招生管理模式的改革提供了有益的启示和借鉴。

“治理”（governance）源于拉丁文和古希腊语的“操舵”一词，原意是控制、引导和操纵。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。教育治理是指政府、社会组织和相关利益主体，进行合作互动，在一定制度安排下共同管理公共教育事务的过程。[2]由于研究生招生属于高等教育公共事务，因此关于研究生招生的治理属于教育治理的范畴。在教育治理的框架下，各主体充分表达自身在教育方面的利益诉求，并通过教育政策和教育立法保障共同利益。教育治理与传统管理的主要区别见表1。

上述教育治理理论存在的优势，给研究生招生管理提供了新思路。在政府充分保证高校自治的基础上，研究生招生现代治理必须摒弃传统管理模式的种种弊端，对研究生招生管理进行变革。新的招生治理模式须注重招生治理体系的构建，招生治理体系的构建呼唤参与治理主体的多元化、管理方式的民主化以及治理制度的规范化。

（1）研究生招生现代治理呼唤治理主体的多元化。与研究生招生传统管理模式相比，研究生招生现代治理模式将更加注重管理主体的多元化。除各级主管招生行政部门外，须有更多的主体参与治理。高校组织具有一定松散性，这种松散性使高校区别于政府和企业，权力的多中心特征比较明显，因此，对于高校来说，应该更加重视各利益群体的意见表达、利益主张和需求满足。研究生导师、以导师为中心构建的学科组织和项目组，以及具有研究生招生资格的专业，是高校研究生招生录取的主要利益主体。[3]在研究生招生现代治理模式中，需重视发挥导师利益群体的主体性。通过满足导师群体的根本利益及重点关注，促发研究生招生管理主体向多元化发展，实现在研究生招生方面的多主体共同治理。

（2）研究生招生现代治理需建立多向度的交流沟通机制。在研究生招生现代治理模式中，组织管理架构不再是强调整齐、统一的科层制结构，而是应倡导简政放权，协同共治。在高校研究生招生工作中，会经常受到来自上级主管部门、学校内部行政权力、学术权力的多重叠加影响。这就要求研究生招生组织管理架构的平稳高效。在多元主体共同参与治理的情况下，实现多向度网络化的纵横沟通，从强制干预到平等协作。在传统研究生招生管理体系结构的基础上，注重吸引来自导师、校友、行业专家等其他利益相关主体的工作主体意识，在保障权力分割、责任分担和利益共享的前提下，工作程序逐步迈向平等对话、协商约定和共同认可，从而引导研究生招生教育资源的有效合理流动，形成研究生招生组织运行的共治范式。

（3）研究生招生现代治理需不断建立并完善制度约束。在研究生招生现代治理的框架下，笔者认为制度是对研究生招生行为进行限定、规范和约束的一整套规则，不仅包括成文的规章、条款、奖惩规则，还包括不成文的制度约定、规范和共同行动逻辑等。现代大学制度特别强调自我发展和自我约束的平衡协调，即大学在获得自主权和各种政策资源后，应该规范自身的办学行为。按照制度的表现形式划分，制度可以分为正式制度和非正式制度。在研究生招生工作中，正式制度主要是各类行政管理制度，包括各类法律、法规政策及各级文件、管理办法等。而非正式制度主要是指研究生招生管理中的价值信念、意识形态和组织文化等。在研究生招生工作的治理中，正式制度和非正式制度相互影响、相互依存，共同影响和约束着高校研究生招生的行为。研究生招生现代治理模式要求以制度文化和价值形态为基本遵循，面对既往研招工作中出现的问题、疏漏、边界点，突破传统制度的惯性力量，有针对性、批判性地重构、修正研招工作程序标准、执行规范和保证制度，推动研招工作制度化建设落实，以实现良性循环、螺旋式上升。[4]

（4）研究生招生现代治理应实施有效的监督和检查机制。在研究生招生现代治理模式下，更需注重对研究生招生工作的监督和检查机制的建立。在治理主体多元化的管理模式下，须设立监督机构，建立科学有效的监督审核体系，以实现对招生工作的多元监督、功能互补与管控一体。如政府可借助第三方评估机构对高校研究生招考方式的实施情况进行制度化的监督和引导;同时，支持和引导社会监督和评估，以宏观激励和约束机制来促使研究生招考方式的实施与推行。对于招生单位而言，可设立研究生招生委员会，研究生招生工作的所有环节可由研究生招生委员独立制定标准并负责实施监督和检查。

3 研究生招生现代治理的构建路径

3.1 政府权力下放，进一步扩大高校招生自主权

共治必然导致分权，原来政府作为单一管理主体所拥有的教育管理权力，需要分解和转移给参与共同治理的多元主体。[5]这就涉及到政府的分权及进一步扩大高校招生自主权的问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：落实和扩大学校办学自主权。纵观欧美研究生教育发达国家，我们可以发现其研究生招生管理体制充分体现分权的特点，重视学术权力在大学学术事务中的决定权。政府、高校、民间组织形成多元治理结构，高校是具有独立法人地位和公共性质的自治机构，在法律框架和政府监督的约束下，自主履行教学、科研和社会服务功能，是研究生招生的主体。政府通过财政拨款、发文倡议、制定政策、数据统计等方式，对研究生资助政策、研究生规模调整、教育重心转变等进行宏观调控。

在研究生招生现代治理中，需进一步扩大高校的招生自主权，并在此基础上细化研究生招生管理部门的职责和权限。对招生单位自主权的扩大可体现在以下几个方面：首先可进一步下放招生计划管理权，在现有改革基础上允许部分高校自主拟定招生计划;其次可进一步扩大具有推免资格的高校范围，逐步将推免资格权限赋予全国更多的高校;另外还可增强高校对学生初试的自主选拔权，全面开放复试分数线的自主划线权，让高校能自主选拔进入复试的考生等。

3.2 加强制度供给，逐步建立和完善研究生招生自主管理制度

招生自主权与制度约束是相统一的。高校招生自主权的落地离不开有效的制度供给。研究生教育制度变革的中心是权力关系的调整，其基本目标是建立政府宏观调控、行业联合管理、大学自主办学的新型管理体制。[6]这其中逐步建立和完善研究生招生自主管理制度，在高校自治中便显得尤为重要。

历史经验表明，制度化的安排使各种行为变得规范和稳定。应从以下几方面进行研究生招生自主管理制度建设：首先是招生集体决策。实行招生集体决策程序，充分实现集体决策的民主化、法治化、科学化，坚决杜绝个人专断。有关招生重大问题和关乎师生切身利益的事项，一定要充分听取利益相关者的意见，进行集体决策。其次是健全相关利益主体参加研究生招生治理的制度，积极拓宽民主管理的渠道。可以尝试改革复试录取管理制度，强调专业考核，把录取权交给导师组，保证导师在研究生录取中的主导地位。最后是健全相关的招生服务制度。现代治理较传统管理的一项重要转变就是治理方式以服务替代了控制。[7]大学的行政权力是应学术需要而生的，它存在的合法性是从学术那里获得，其价值也是在服务学术发展中得以体现。[8]所以，行政管理部门应该主动调整和适应新角色，为师生和院系做好服务工作。

3.3 加强协同合作，实现对研究生招生的多元共治

协同的目标是为了产生协同绩效，增强协同合力。加强各治理主体之间的协同合作能有效促进研究生招生的多元共治。这也要求我们做好以下几方面的工作：首先是需明确参与治理各方的职能和定位。政府职能在于“掌舵”，通过制定政策、建立信息系统进行宏观领导，引导高校根据自身的办学定位、教育对象及社会需求，执行动态招生计划，允许高校自行调整招生名额;要求学校建立招生质量和程序保障机制，确保招生程序公平，同时赋予导师最大限度的招生自主权，并确保导师的招生自律;同时还需保证招生过程中学生的选择权和知情权。这就要求保证招生过程中的信息透明、公开。另外，从质量监控来说，第三方教育中介机构的积极参与不可或缺。其次是需在治理主体间搭建畅通的协商沟通机制。比如可以定期召开研究生招生委员会会议，并将之制度化、常态化。这可给治理主体各方提供面对面接触和自由沟通的机会——针对研究生招生过程中出现的各种问题进行讨论并借鉴经验，最终达到协同合作，共同解决问题的目的。最后还需积极建立和完善监督和反馈机制。随时监督并发现协同管理过程中的问题，并积极反馈给各治理主体;同时，可建立信息与资源共享平台，公开研究生招生工作中的各类资源和信息，使得包括师生在内的各治理主体都能随时查看并可提出意见及建议，从而实现管理的民主化、公正化和透明化。

总之，要积极促进治理主体各方的协同合作，以实现对研究生招生的多元共治。

4 结语

在研究生招生的现代治理中，不同治理主体所发挥的作用是有其独特价值的，而且是不可相互替代的。不同治理主体在研究生招生工作中发挥着不同的功能，而这些不同功能的互补恰好体现了“共治”的优越性。相对于传统单一政府为主体的研究生招生管理模式，多元主体参与的研究生招生现代治理必将会带来研究生招生管理工作的现代化以及更加优质、公平、高效、有序的研究生教育新格局。

参考文献

[1] 马超培，宋东霞.研究生招生制度改革与变迁——以北京市研究生招生工作為例[J].北京教育，2016（10）：13.

[2] 褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：5.

[3] 郑飞中，吕建新，刘洁.地方高校深化研究生培养机制改革的路径选择[J].教育研究，2016（5）：79.

[4] 张立迁，梁候明，陈冠云.从“管理”到“治理”：高校研究生招生运行组织模式嬗变[J].黑龙江高教研究，2017（5）：47.

[5] 褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：9.

[6] 茶世俊.研究生教育制度渐进变迁[M].北京：北京大学出版社，2010：71.

[7] 程杞国.从管理到治理：观念、逻辑、方法[J].南京社会科学，2001（9）：50.

[8] 袁广林.大学行政权力的依归[J].国家教育行政学院学报，2015（7）：3-8.