我国法官惩戒制度的完善

孙婷婷

摘 要：法官作为司法审判权的行使主体，承担着维护国家司法公正与权威的重担。职务的重要性决定了法官惩戒机制的必要性，但是在落实制度时必须考虑法官的职业特性，在保障法官依法独立行使审判权的前提下对法官行为进行规制，不能侵害到法官依法正当履职的权利。因此，在搭建我国法官惩戒制度的基本框架，确立惩戒主体、惩戒事由、惩戒措施和惩戒程序时，必须确保法官的独立审判权不受侵害，找到法官责任追究与独立审判之间的平衡。

關键词：惩戒主体;惩戒事由;惩戒措施;惩戒程序

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）07 — 0101 — 04

一、法官惩戒制度概述

（一）法官惩戒制度的概念

法官惩戒制度的研究虽然历来已久，但是对其概念学界尚无统一认识。一般分为广义和狭义的法官惩戒。广义的法官惩戒包括弹劾程序和狭义的法官惩戒程序。弹劾程序是剥夺法官职位的惩戒方式，主要针对法官较为严重的违法或犯罪行为。狭义的法官惩戒制度则是指由法定的专门机构，根据法定事由经过法定程序对法官的不当行为予以惩处的制度，主要针对法官较为轻微的违法违纪行为。在弹劾程序和惩戒程序的关系上，因为剥夺法官职位的弹劾程序在实践中很少启动，所以狭义的法官惩戒程序是实践中最常用到的惩戒方式。因此，本文仅从狭义的概念出发，不涉及讨论政治色彩浓厚的弹劾程序。

（二）法官惩戒制度的前提

法官惩戒制度的实施关系到司法审判权的行使，因此在制度设计时必须充分考虑司法权的共性与特性，避免司法责任的追究损害法官的独立审判权。首先，司法权的公权力属性决定了其必须遵守权责相统一的原则。“有权必有责，有责要担当，失责必追究。”司法权作为一种国家公权力，其在行使过程中难免会侵犯公民的私权利，为把权力关在制度的笼子里，让公权力与私权利并行不悖，司法权必须同其他公权力一样要遵守权责相统一的原则。一旦司法人员出现了不正当履职行为，就必须承担相应的司法责任。其次，司法权的判断权属性决定了其必须具有相对独立性。司法权是一种以判断为本质的公权力，这种判断权不能受到任何外来因素的干扰，必须受到高度的尊重和保障。马克思曾经说过：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”①法官只依据法律裁判案件，不因法外因素而作出违背其本心的判决。只有保障法官的这种独立审判权，才能最大限度的实现司法公正。因此，在完善法官惩戒制度时，不能一味追求制度的惩戒功能，必须在保障法官独立审判权不受侵害的基础上建立适度的法官惩戒机制。

二、法官惩戒制度的基本框架

（一）惩戒主体

惩戒主体，一般是指对法官不当行为有权进行调查、审理并作出最终决定的机构。总体来讲，法官惩戒主体一般具有以下特征：第一，惩戒主体的位阶较高，具有很强的权威性;第二，惩戒主体必须避免对法官个案审判造成干涉，保证司法的独立与公正;第三，惩戒主体人员组成具有专业性和民主性。除了法官、检察官、律师等法律专业人员外，还需吸纳一般人员参加。

从世界范围看，法官惩戒主体的设置主要分为三类。一是立法机关设置的惩戒主体，一般涉及法官弹劾和罢免，在此不赘述;二是司法系统内的惩戒主体，如德国的纪律法庭和日本的普通法院;三是专门设立的法官惩戒主体，例如法国的最高司法委员会。

（二）惩戒事由

惩戒事由，是指法官受惩戒的依据，即法官违法违纪导致司法不公或损害司法公信力的行为事项。从损害司法公信力的程序上，惩戒事由可以分为严重损害和轻微损害司法公信力的行为。前者主要包括法官贪污、受贿、枉法裁判等犯罪行为。由于其动摇了民众对司法的信心，因此可能导致法官职位被剥夺的后果。后者是法官违反一般法律和职业纪律的行为，较前者而言危害程序较小，一般通过惩戒程序施以纪律处分。

从是否属于司法职务来看，惩戒事由可以分为司法职务内和司法职务外的不当行为。对于前者，为避免对司法独立的不当干扰，此类惩戒事由都设置了惩戒“禁区”。例如，德国把司法职务内的不当行为分为“核心领域”和“外部秩序领域”。对于与法官审理案件紧密相关的“核心领域”行为，受到司法独立原则的保护，不在法官受惩戒的范围。法官根据自己对案件事实的认定和对法律的理解独立进行裁判，不得因此裁判行为受到追究。①而后者的行为主要包括生活失检，不当言论等。例如，法官公开批评政党腐败、参加非法组织的游行、集会或者有私生活糜烂、吃喝嫖赌等行为。

（三）惩戒措施

惩戒措施是指惩戒主体在认定当事法官存在不当行为后，给予当事法官的处罚措施。惩戒措施须具有多层次性，才能适应大到违法犯罪，小到生活失检的惩戒事由，做到“罪刑相适应”。

从世界范围内看，惩戒措施大致可以分为三类：一是警告性惩戒措施，如责备、申斥、警告等;二是经济性惩戒措施，如罚款、降薪、降低和剥夺退休金等;三是职务变动性惩戒措施，如停职、降级、降职等;四是职务剥夺性惩戒措施，如撤职、命令退休、罢免等。

（四）惩戒程序

惩戒程序是指惩戒主体实施惩戒措施时所要遵循的方式、步骤。一些国际性规范文件，已经明确规定了法官惩戒程序的保障原则，包括无明文行为标准不受惩戒原则、秘密审理原则、听证原则和法官有权上诉或请求复审原则。

总体来看，法官惩戒程序一般分为弹劾程序和纪律处分程序。面对轻重不同的惩戒事由，分别适用两种不同的程序。但需要注意的是，无论是哪一种程序，法官惩戒程序都要呈现出一种司法性，采用司法程序或准司法程序来进行法官惩戒。例如，日本最高法院、高等法院适用与普通民事案件一样的审判程序。德国纪律法庭的诉讼程序准用行政诉讼程序。而美国的司法理事会主要采用两造对抗、居中裁判的听证会程序。可以说，在惩戒程序中，法官须享有与一般当事人无异的诉讼权利。

三、我国法官惩戒制度的完善

（一）我国法官惩戒制度存在的问题

1.惩戒主体缺少独立性

根据《法官法》第11条规定，在涉及法官罢免的惩戒措施时，惩戒主体为全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会。同时，《人民法院监察工作条例》第33条规定，在涉及纪律处分时，惩戒主体为法院院长或者院长办公室会议。此外，根据2016年最高法和最高检联合出台的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，惩戒主体为法官惩戒委员会。根据规定，法院负责对法官涉嫌违反审判职责的行为进行调查，惩戒委员会负责对当事法官是否构成违反职责提出审查意见，最后由法院根据惩戒委员会的审查意见作出处理决定。

由此可见，我国法官的惩戒主体主要是法院，即使是在司法责任制改革后，法官惩戒委员会也只是惩戒案件的事实认定机构，而不是惩戒决定机构，最后的惩戒决定须由人民法院作出。因此，我国法院掌握着法官惩戒的实质大权。这导致了我国法官惩戒主体的权威性不高，无法对法官的行为形成有效的约束和威慑。同时，行政化色彩浓厚的惩戒主体，缺少一定的独立性，也极易造成惩戒主体对法官独立审判的干扰，导致司法不公。此外，惩戒主体与当事法官同属一个法院，很难做到铁面无私，可能会出现惩戒措施与惩戒事由不相对应的情况。

2.惩戒事由缺少统一性

我国法官惩戒事由规定得较为广泛，《法官法》第13条、32条和40条分别规定了法官免职、受处分和予以辞退的事由。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第2条规定了法官违法审判应当承担的责任。《人民法院工作人员处分条例》则把不当行为分为不同种类，并视不同情形给予相应的处分。此外，《法官行为规范》不仅在审判的各个阶段对法官提出了基本要求，而且在业外活动领域加强了对法官的约束。

在我国的司法实践中，还存在一些潜在的惩戒事由。例如，法官本身对法律理解偏差导致案件裁判错误。①虽然法律对此明确规定了法官不应承担责任，但是实践中依然有法官因此而担责。又如法官的“错案”责任，以判决结果对错的客观标准来惩戒法官。虽然审判责任追究确立了主客观相结合的归责原则，但是实践中却完全偏离了这一标准，使法官在履职过程中颤颤巍巍不敢判案，严重侵害了法官依法履职的权利。

除此之外，我国的法官惩戒事由还存在不确定性的特点。因为法官不当行为复杂多样，仅靠列举式的规定穷尽不了，所以大多规范都规定了兜底性条款。这就为法官惩戒事由打开了缺口，如果运用不当，极易造成对法官正当履职行为的侵害，使法官受到不公正的追究。

3.惩戒措施缺少合理性

根据《法官法》第34条的规定，我國法官的惩戒措施主要有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。

总体上讲，我国的惩戒措施过于行政化，与公务员的处分种类完全相同，没有体现法官职务本身的特性。这些处分背后裹挟着对法官经济收入和职业前景的重大影响，法官为避免处分往往不敢轻易下判，而是求助于审委会或者请示上级法院。这样不仅不利于法官审判水平的提高，而且给责任追究带来了不便，完全背离了“让审理者裁判，让裁判者负责”的价值目标。

4.惩戒程序缺少司法性

法官惩戒程序，我国还没有具体的程序规定，更多的是靠地方高院出台本省的法官惩戒实施办法。目前，全国范围内的只有《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》中略有涉及。即人民法院监察部门对法官是否存在违反审判职责行为进行调查，认为当事法官存在上述行为的，经院长决定后报法官惩戒委员会审议。审议案件时，监察部门必须进行举证，提供当事法官存在主观过错和违法审判行为的证据。审议结束后，经2/3以上多数委员通过，对当事法官是否构成违反审判职责作出审查意见。在此过程中，法官有权利了解案情，并进行陈述、辩解和举证。当事法官或者有关人民法院对审查意见不服的，有权向惩戒委员会提出异议。人民法院根据审查意见作出惩戒决定后，当事法官对惩戒决定不服的，有权向作出决定的人民法院申请复议，或者向上一级人民法院申诉。

我国法官惩戒程序从总体上来说缺少司法性，更多的体现为一种行政化的纪律处分程序，与司法审判程序和听证程序存在一定差距。虽然引入了第三方机构—法官惩戒委员会，但其只能提出审查意见，无法做出最终决定。惩戒程序中虽然规定了法官有权利进行陈述、举证和辩解，但是却没有规定当事法官有与诉讼当事人相同的诉讼权利，例如是否可以聘请律师等。在救济程序中，虽然规定了当事法官提出异议、申请复议和申诉的权利，但是这些救济措施明显带有行政化色彩，与司法程序中的上诉、申请再审程序不同。

（二）我国法官惩戒制度的完善

1.设立二元的惩戒主体

我国设立法官惩戒主体可参考德国的做法，设立二元的法官惩戒主体。德国的惩戒主体分为行政主管机关和职务法庭两种。法院院长作为当事法官的任职单位主管上级，可给予法官警告的惩戒处分，如果要作出警告以上处分，必须向职务法庭提起惩戒之诉。这样既避免了惩戒主体干涉法官独立审判（法院院长作为惩戒主体只能做出警告处分），又防止了轻微惩戒案件动用司法资源而造成资源浪费。因此，我国也可设立二元的法官惩戒主体。对于轻微的惩戒案件，可以由法院院长直接做出决定，但仅限于警告性、经济性的惩戒措施，如果要作出更严重的处分，必须由法院院长提交惩戒委员会作出。惩戒委员会须设置在高院和最高院，并把最高院的惩戒委员会作为高院惩戒委员会的上诉机构。这样不仅保证了惩戒主体的权威性，而且实现了惩戒程序的司法性。

法官惩戒委员会应当是一个非常设机构，平时设办事人员负责日常工作，在有惩戒案件时才组成惩戒法庭负责审理案件。设立在高院的惩戒法庭负责辖区内所有基层法院、中级法院法官以及高级法院普通法官的惩戒案件。设立在最高院的惩戒法庭则负责辖区内在高级法院担任院长、副院长或者审判委员会委员的法官以及最高人民法院普通法官的惩戒案件。惩戒法庭必须具备合议性、民主性和专业性，组成人员不仅要包括法学专家、律师、法官和检察官，还须包括一定的法律外人士，且合议庭按照少数服从多数的原则进行裁判。

2.建立统一的惩戒事由

法官受惩戒的根本原因是其行为使民众对司法公正失去信心，损害了司法公信力。因此，各国在惩戒事由上普遍奉行了“公信力”标准。该标准只关注法官的“表象行为”，①只要法官的外在言行客观上使民众对法官以及司法产生了不好的印象，法官就要受到惩戒，无论其主观上意欲为何。例如，美国《模范司法行为准则》为惩戒事由确立了一个基础性标准—“行为不当”。该标准要求法官的所有活动都必须避免不当和看起来不当。法官的不当行为包罗万象，不可能列举穷尽，所以必须在明确列举法官惩戒事由的基础上，确立“行为不当”标准。在特定的惩戒事由过于狭窄而无法涵盖所有不当行为时，“行为不当”就可以作为衡量的标准，成为法官惩戒的理由。同时，其避免了惩戒事由兜底性条款过于不确定，肆意扩大惩戒范围而侵害法官权利。

域外国家对惩戒事由都设定了“禁区”，即法官认定事实、适用法律的行为不纳入惩戒范围。但是，这些国家都以司法独立为基本原则，并辅以严格的法官选拔机制，因此，这种做法并不适合我国国情。此外，需要特别强调的是，惩戒事由的“公信力”客观标准并不适用于我国的“错案”责任追究，其奉行的是主客观相结合的归责原则，不以判决结果正确与否的客观标准来追责。

3.设置合理的惩戒措施

为区别于公务员的纪律处分，使惩戒措施更适合于法官职务，我国的法官惩戒措施可以设置为批评教育、责令检查、通报批评、罚款、停职、责令退出員额和开除等。其中，批评教育、责令检查、通报批评和罚款属于一次性的惩戒措施，不会对当事法官产生长远的影响，可由法院院长直接决定。停职、责令退出员额和开除等措施会对法官产生深远的影响，为慎重起见，必须由惩戒委员会作出最终决定。如果是已经退休的法官发现有不当行为的，可以采取降低或者剥夺退休金的惩戒措施。

4.构建司法式惩戒程序

根据惩戒主体的不同，我国需构建二元的法官惩戒程序，具体包括行政主管机关的惩戒程序和惩戒法庭的惩戒程序。

（1）行政主管机关的惩戒程序。如果人民法院监察部门发现了法官有不当行为，应当进行调查。调查过程中，当事法官享有陈述、辩解和举证的权利。调查终结后应当将案件材料提交给法院院长。院长根据调查结果，认为事实不清、证据不足或者存在程序违法等情形的，应终结惩戒程序;认为惩戒理由充分的，应在自己的权限范围内作出批评教育、责令检查等惩戒处分;认为应给予更严厉处分的，应当向惩戒法庭提起惩戒之诉。

（2）惩戒法庭的惩戒程序。具体而言，惩戒法庭受理的案件分为两类：一是法官不服院长作出的惩戒处分而提起的诉讼;二是院长认为应给予法官更严厉处分而向惩戒法庭提起的诉讼。但是，法官提起惩戒之诉必须先经过异议程序，即法官只有在提起复议和申诉后仍不服的，才能向惩戒法庭提起诉讼。

在诉讼中，法院应当派员出席法庭，提供当事法官涉嫌违反审判职责的事实和证据，对法官的违法审判行为和主观过错进行举证，以论证自己主张的合法性。当事法官无需承担证明自己没有违法审判行为的证明责任，但是可以提出证据进行反驳，以达到减轻或撤销处分的目的。惩戒程序应当参照普通案件的审理程序进行，赋予当事法官与一般当事人无异的诉讼权利，例如可以聘请律师来帮助自己行使辩护权、申请回避等。惩戒法庭不仅审查惩戒处分的合法性，还可以审查惩戒处分的合理性，在惩戒事项上有最终决定权。如果当事法官和有关人民法院对高院惩戒法庭的惩戒决定不服的，还可以向最高法院的惩戒法庭上诉，最高法院惩戒法庭的裁判具有终局性。

〔参 考 文 献〕

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〔2〕王葆莳.德国法官惩戒制度研究〔J〕.时代法学，2017，15，（03）.

〔3〕杜磊.司法改革背景下的法官惩戒制度研究〔M〕.北京：群众出版社，2016.

〔4〕全亮.域外法官惩戒制度基本架构比较〔J〕.社会科学家，2013，（11）.

〔责任编辑：张 港〕