行政审批局模式下行政复议救济的思考

王文滨

摘 要：近年探索推进行政许可权相对集中的实践路径，将拥有法定行政机关的行政职权分离交给专门设立的“行政审批局”来行使，涉及行政许可权法定主体变更和行政职能转变。通过对行政审批局复议机关的构想，明确其在行政复议程序中的基础问题，同时探讨相对集中实施行政许可模式下行政审批局在行政复议与行政诉讼之间制度的衔接问题。

关键词：行政审批局;复议机关;制度衔接

中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）07 — 0097 — 04

引言

相对集中行政许可权是行政审批制度改革的重要内容，为规范行政审批权行使，广州、福建等地开始探索建立行政审批服务中心。随着改革进一步发展，行政审批局模式出现，2008年4月，成都市武侯区在全国率先建立行政审批局，由于外部环境未能给予积极配合，中央政府缺少明确政策回应，多数地方政府均采取观望态度。〔1〕直到2014年，“一枚印章管到底”的改革进路得到中央层面的肯定，对于行政审批局模式改革也逐渐得到发展。这一新兴事物，仍存在许多问题亟待解决，实践与理论界对行政审批局的法律性质没有统一认识，故各地试点对于其主体地位的认识也随之不同，这对于行政审批局模式下相对集中实施行政许可的改革难有助益。若不能找准其法律属性，与之相关的救济程序也难以发展，究竟该如何认定行政审批局的法律性质？如何确定这一制度下复议机关和被申请人等行政复议程序中的基础问题？如何实现复议程序和诉讼程序的对接从而更好地维护当事人的合法权益？这些都值得我们进一步思考。

一、行政审批局的法律性质

对于行政审批局的法律性质，学者认识不一，有认为是一级政府的派出机构的，也有将之定性为事业单位的，或是行政服务中心的一种。立足现有法律规定和中国改革实情，应将行政审批局认定为独立行使行政职权、承担行政责任的政府工作部门。

（一）行政审批局不是行政服务中心

从改革进程看，各地试点首先出现的是“行政服务中心”，当地政府设立服务大厅，行政许可机关向其派驻工作人员，在服务大厅统一受理行政许可的申请，统一发放许可证件，提供统一的服务和规范化管理，但行政许可权仍然归原行政机关所有，人员的编制和管理亦如此，就行政职权而言并没有发生变化。而“行政审批局”模式是将原行政机关的行政许可权剥离划入行政审批局行使，完成行政职权变更和行政主体的变化，由行政审批局对外实施行政行为，承担法律后果。如此对比行政审批局与行政服务中心有所区别，不一定是行政服务中心的一种类别。

（二）行政审批局不是事业单位

行政审批局中不仅有事业编制，也有行政编制，且工作运行受各地方政府监督。如江苏省南通市行政审批局机关行政编制60名，事业编制62名。再如天津市滨海新区行政审批局从2019年公开的部门预算编制说明可知其中内设13个职能处室属行政部门编制，故认为它是事业单位的说法也过于武断。

（三）行政审批局不是政府的派出机构

行政审批局属相对实施行政许可权的改革模式，源于行政许可法的规定。该法第26条被称为“一个窗口对外”或者“多个部门联合审批”，但未涉及行政许可权限变化因而不适用。据第25条规定，是“有关行政许可机关”将职权分离给“一个行政机关”来行使，该条规定也被认为是相对集中行政许可权的直接法律依据。尽管有观点认为现今行政审批局的改革模式有违职权法定原则，但我国行政组织法本身就存在许多漏洞，在尚未有国家顶层设计和完善的行政组织法出现之前，至少可从行政许可法的角度认识行政审批局的法律性质。我国正在进行大部制改革，这种政府部门之间职权或者主体的变更情况会随着改革进一步变化，行政审批局模式改革实质是行政组织法变革中的一环，首先要逐渐完善行政组织法的基本问题，才能从根本上解决行政审批局的职权法定问题，同时回应我国整个行政机关的组织运行问题。

故行政审批局的定性是一级政府工作部门，符合《行政许可法》第25条规定，可明确它不是政府部门的派出机构、更不是事业单位，而是政府独立的工作部门，拥有独立行政编制，独立对外承担法律责任。

二、行政审批局复议机关的构想

行政审批局试点之初集中在市县级，地方讲究因地制宜，故对于行政审批局的复议机关的构想，需要有合理性和价值性分析，故可从典型地方（如天津、成都、江苏等地）试点以起到一定的示范性作用，为今后的发展提供相应的指导。

根据试点情况，其层级设置主要有三种：地市级、县级、各类开发区。如江苏省南通市行政审批局属地级市的行政审批局，承担市场准入和投资建设两大领域行政许可事项。再如河北省承德市兴隆县行政审批局，属县级行政审批局，包括17个部门承担的行政审批事项。基于对行政审批局性质分析，行政体系中上下级之间有明确的主管部门，但现实情形并非如此。故行政审批局复议机关的构想以行政区划为基础，并结合现有改革状况设置至少三个层级：县级行政审批局、地级市行政审批局以及省级行政审批局。试点本就是围绕县级以及地市级展开的，因此需要补充论述的在于省级行政审批局设立有无必要，是否可行。从两个方面展开：

第一，建立省级行政审批局是必要的。根据中央编办、国务院法制办关于印发《相对集中行政许可权试点工作方案》的要求，要明确行政复议机关和行政复议被申请人。但该方案对于复议机关和复议被申请人仅有原则性规定，难以直接适用行政复议法中的规定，故实践中一般依据行政诉讼法处理行政争议。

在原告江苏省江建集团有限公司诉被告南昌市行政审批局、第三人江苏省江建集团有限公司南昌分公司工商行政登记一案中，双方经协商后原告向法院提出撤诉申请，法院认为符合法律规定，故予以准许，本案行政争议得到解决。〔2〕该案虽属行政訴讼案件，但借助本案涉及的行政法律关系我们可以进一步探讨地级市行政审批局复议机关和被申请人的确定问题，并对涉及的行政复议制度问题做出回应。本案中原告对应行政复议程序中的申请人，被告则为被申请人，申请人依照行政复议法第15条对复议机关进行选择，即同级人民政府或上一级主管部门，即被申请人的“上一级主管部门”或南昌市行政审批局的“同级人民政府”提出申请，但因为“上一级主管部门”难以确定，故只能向同级人民政府即南昌市人民政府申请复议，这无疑变相缩小了当事人的救济途径，同时也加大政府工作压力。因为制度运行上的固有缺陷，目前为止当事人恐怕也难以走行政复议的救济程序而只能向法院起诉，这与法治国家倡导的行政救济基本原则和精神相悖。

依目前“审管分离”的改革情况，原担任许可职能的部门负责管理工作，包括本行业发展战略、发展规划、有关政策、行业标准等的制定和实施等。〔3〕划转职能后由审批局负责具体行政审批事项，但这些工作职能划分没有涉及监督管理问题。如江苏南通市行政审批局的做法是由原工商局在审批局工作过程中发挥一定的指导作用，事实上对外不发生效力也不能成为南通市行政审批局相关行政争议的监管主体。再如天津市滨海新区，成都市武侯区在相关文件中都提到了“行政审批局对审批行为的后果承担法律责任”。但是对于审批、监管应承担什么样的责任，以及二者之间的责任如何划分，却没有明确规定。〔4〕为保证各级行政审批局的工作领导、信息交流、行政职权控制与管理问题，在省级建立行政审批局确有必要，能够与该地方的县级、地级市行政审批局形成一套较为完整的组织体系，完善相应的复议监管制度。

第二，建立省级行政审批局是可行的。借助赵勇与南通市工商行政管理局撤销上诉一案〔5〕可予以阐明，该案中公司的设立登记事项是由原南通市工商局做出，但因为行政主体和职权上的变化，企业登记事项由南通市行政审批局负责，故为本案适格被告，法院对赵勇错列被告经劝解不变更的情况下驳回赵勇的上诉。结合现有改革情况，增设省级行政审批局不仅能够回应现实需要，也能对其管辖下的行政复议申请做出处理，领导下级行政审批中的复议工作。基于这种制度和机构配置上的一致性和行政事项的专业性，上下级部门较为熟悉业务，通过设置完整的行政审批局，处理相关行政审批事项更加具体明确，对专业性问题处理更为及时。此外，通过制作相对应的权力清单和职责清单，根据宪法第三条第四款确立地方主动性与积极性的原则性规定，地方各级政府能够谨守宪法规定和法律规范，并进一步完善相应的顶层设计和配套制度，随着各地改革程度地进一步加深，逐步在省级设立行政审批局。

三、行政复议与行政诉讼的衔接

行政审批局模式改革不仅需要法律层面和实践中的双重保障，更需要考虑制度上的完整性。行政救濟制度不仅包括行政复议，还有行政诉讼以及行政赔偿与国家赔偿制度，行政审批局模式的改革制度，自当考虑它与行政诉讼等其他制度的衔接问题。我国对于行政组织的研究以行政主体为核心概念，因而不论是理论研究还是法律规定都可以在行政主体的基础上找到相通之处，基于前述对行政审批局复议机关的构想，以此为桥梁为诉讼程序中的适格被告作准，依行政诉讼法第26条规定，完成两种制度衔接的同时，渐与行政赔偿和国家赔偿制度相融。

（一）复议机关与适格被告的对接

具体行政诉讼案件中，适格被告是起诉条件之一，若不能找到合适被告将面临法院驳回起诉的处理结果。正是因为行政审批局职能转化之特性，许多原告在起诉时往往因被告不适格而难以保障具体权益，正如本文中所提及的赵勇与南通市工商行政管理局撤销上诉案。对于职权剥离后的行政审批局与职能部门间的关系如何厘清并且被公众周知，还需要一定的宣传手段。可以着力将权力清单向权责清单转化，在权力清单中增加具体的责任事项和追责情形。这种细化不仅明确权力边界，同时为判断审批局是否违反法律规定提供根据。此外其公示作用让当事人明确行政审批局的职责权限以及应承担的法律义务，在提起诉讼时找准适格被告。

依诉讼法第26条规定要找准案件适格被告就离不开复议机关的认定。针对复议改变、复议不作为等案件，按照省、市、县不同的层级予以划分，通过明确复议机关，由相应的领导或主管人员承接具体的出庭应诉工作，解决行政审批局制度运行中的衔接问题。例如在周建明与如皋市行政审批局、南通市行政审批局行政复议二审行政裁定案件〔6〕中，申请人周建明不服如皋市行政审批局（县级市）做出的268号规划许可证而向南通市行政审批局提起复议申请，要求确认如皋市行政审批局作出的268号许可证的行为违法并予以撤销，但南通市行政审批局在行政复议程序中维持了该决定，申请人不服复议结果向法院提起诉讼。该案就属行政复议维持而引发的行政诉讼案件，应当以复议机关和原机关做共同被告，按照前述理论予以处理。此外行政诉讼法第十四条至二十四条是法院关于管辖问题的规定，都离不开被告的确定，这也就是本文谈论明确的复议机关意义所在。

（二）复议与诉讼程序上的对接

据我国行政诉讼法第44条规定可知，我国行政复议与行政诉讼的程序衔接关系为“自由选择为一般原则，复议前置、复议终局为例外原则”。〔7〕在行政审批局模式制度框架下当事人如何充分利用这种程序衔接关系以更好维护自身合法权益就显得尤为重要。

行政审批局模式的改革中仍然面临一个较为尴尬的问题，行政审批局虽然被分离出来但处理的事项仍以非专业性为主，同时原职能部门的专业性事项仍由其管理控制，这显然与精简机构的改革思路相悖。以南通市行政审批局为例，其法人办事服务涉及的行政审批事项为市场准入中的设立登记、变更、注销等事项，个人办事服务中教育服务、交通出行、社保保险等，对于专业性较强的如自然资源所有权或使用权、公共安全、医疗卫生等方面的行政事项就仍归原职能部门管理。随着改革不断深化，审批事项也逐渐向专业化审批事项转化，于当事人而言在不违反法律规定的情况下选择适当救济程序，法院才能尽可能发挥司法监督的力量，上下级行政审批局部门之间的监督和管理终究只是一种内部监督。此外对于行政复议不予受理的案件，前提也应当是找准复议机关对案件程序的选择享有较大自主权。2018年11月8日，申请人糜长稳因不服被申请人无锡市滨湖区市场监督管理局作出的无锡九林电气科技有限公司登记行为，向无锡市行政审批局递交行政复议申请。无锡市行政审批局经查明后认为不属于无锡市行政审批局受理的复议申请，故决定不予受理并告知申请人可向有管辖权的法院提起诉讼〔8〕。对于此类案件，明显是当事人对于复议机关认定问题不清而错失一次行政救济的机会，如此又自然流入行政诉讼程序中，增加法院案件处理的压力。因此对于这类案件，当事人若能够明确复议机关进而选择合理有效的救济程序不仅能够减轻行政救济程序的压力，对于法院和政府工作部门而言，也是提高法治化程度的一种有效方法。

四、结论

改革并非一蹴而就，实际中出现的任何问题都是对理论制度的检验，我们在探索政府职能转变，推行大部制改革背景下的机构变革中，应当时刻明确行政法治理论中的基本原则，做到“法定职责必须为”、“法无授权不可为”，完善应有的救济制度。现行行政审批局模式下的相对集中实施许可，不再是行政许可实施机关内部机构的集合，而是抽离原有职能主体的权限划归独立的政府工作机构来行使，对于设立省级行政审批局的设想是在原有市县层级设立行政审批局上的进一步发展，从理论与实践分析中是可行且必要的，但因为涉及原有体制的变化，对原有的救济制度也有可能造成一定影响，司法作为公平的最后一道防线，若能让行政机关内部自行纠错、自我监督，借助行政复议程序对当事人的合法权利予以保护，就能在一定程度上缓解司法压力，也能够在需要司法介入的情况下解决行政复议和行政诉讼的衔接问题，在推进建法治政府的同时防患于未然。

〔参 考 文 献〕

〔1〕宋林霖.“行政审批局 ”模式：基于行政组织与环境互动的理论分析框架〔J〕.中国行政管理，2016，（06）：22-28.

〔2〕南昌铁路运输法院行政裁定书（2018）赣7101行初1143.

〔3〕李建法，郭丽英，陈晓.行政审批局模式的运行维度分析〔J〕.河北工程大学学报，2018，（09）：50-51.

〔4〕姜书彬.相对集中行政许可权之“行政审批局”模式探析〔J〕.机构与行政，2016，（06）：20.

〔5〕赵勇与南通市工商行政管理局撤销上诉案江苏省南通市中级人民法院行政裁定书（2018）苏06行终78号.

〔6〕江苏省南通市中级人民法院行政裁定书（2016）苏06行终748.

〔7〕杨红.行政复议与行政诉讼研究〔D〕.苏州大学，博士学位论文：90-91.

〔8〕无锡市行政审批局行政复议不予受理决定书〔2018〕锡行审行复（不）字1号.

〔责任编辑：张 港〕