关于特色小镇规划与发展中若干问题的思考

石忆邵，任浩然

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

特色小镇是按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台[1]。特色小镇包括特色小城镇和特色小镇两大类，它缘起于20世纪70年代末期日本大分县的“一村一品”运动，伴随工业化和城市化的快速推进，先后崛起了农业特色镇、工业专业镇、服务业特色镇、创意经济特色小镇等多种类型与形态，并逐渐引起了政府部门、学术界和社会各界的广泛关注。在理论和实践上，对特色小镇的内涵界定、类型辨识、现状评价、案例解析、经验总结、设计策划、开发建设、政策实施等诸多方面展开探索，并取得了初步的研究成果[2-13]。截至2017年底，全国各地小镇项目已经超过了2000余个[14]。当然，实践探索仍在不断拓展，学理认知亦需持续深化，以便更好地促进我国特色小镇行稳致远，活力常驻。

1 特色小镇的主要特点

1.1 优质性

古人认为：“事物之独胜处曰特色，言其特别出色也”。简言之，特色是指优质事物的规定性，它既决定着事物的最优存在方式，代表着事物的最优演化方向，又最符合人类的价值取向，最能适应环境的变化[15]。小镇的特色越多，就越能形成多样化的产业空间与多样化的产业模式。特色小镇正是以其独出于众的优秀品质而成为最具生命力、最富适应力、最有吸引力的小型地域系统。

1.2 新奇性

真正的特色小镇是新经济时代的产物。在新的知识经济时代，创意、创业和创造成为发展主流，不仅具有新的财富动力，而且会产生新的产业业态，进而造就新的空间组织形态。传统产业经济的核心动力在于资源配置效率的提升，而知识经济的核心动力在于新资源、新技术、新工艺、新产品和新市场的创造，新颖性、奇特性也就成为其主要特征之一[16]。特色小镇正是凭借其各种创新主体（企业家、创业者、科技人员、外来投资者、中介机构、社区、学校、政府部门等）的相互作用和协同创新，以新产品、新业态、新结构、新风貌呈现出来的。尤其是那些颠覆性的创新，更易于造就迥然异样的特色小镇。

1.3 较大的自由度

特色小镇作为一种具有较为浓厚的创新和创业氛围的空间载体，最初是随市场经济和知识经济的发展应运而生的，因而其主体具有足够的自由度，那些有资金、有知识、有技术或才华的人们的致富欲、创造欲和表现欲，在这里能够得到充分的激发和释放，各种设想和计划在这里能够萌生并付诸实践。与此同时，各种商人、企业家及其他专业性人士也在这里涌现与成长。特色小镇自由的空气既造就了人们的公共性生活，又带来了他们个体性的自由，还对周边地域产生了较大的影响力和辐射力。而且，自由度越大，特色小镇的生命力也就越强。特色小镇的活力来自于企业家较强的自主创新能力、小镇内部自由宽松的创新氛围以及对外部环境变化强大的自适应能力的有机结合。

1.4 多功能性

特色小镇不仅拥有相对完整的城镇功能，而且在区位、资源、产业、环境和服务等方面拥有独特之处。特色小镇融生产功能、生活功能和生态功能于一体，统筹考虑工作、学习、生活、休闲娱乐等各方面需求，注重为人与人之间的交流创造机会与空间，增进他们之间的非线性互动，在促进经济发展的同时为居民提供了良好的生活环境和生态环境，真正成为产业与城镇融合发展的活力社区和生态宜居社区。

2 特色小镇的本质

以往的观点认为：特色小镇具有“非镇非区”的特点。其实，这种观点并非完全准确。一方面，譬如在上海，实际上存在两类特色小镇：一类如崇明区陈家镇体育旅游特色小镇、奉贤区海湾镇运动休闲特色小镇、青浦区金泽帆船运动休闲特色小镇、崇明区绿化镇国际马拉松特色小镇均具有“非镇”的特点；另一类如金山区枫泾镇、松江区车墩镇、青浦区朱家角镇等则具有小城镇（建制镇）的特点。另一方面，特色小镇作为一种不同于传统产业园区的独特政策空间，也是以产业集聚区或者产业集群作为空间边界的，因而同样具有明确的地理边界。

从特色小镇的发展轨迹来看，从最初的“一村一品型小镇”（小镇1.0版）发展为“产业集群型小镇”（小镇2.0版），再到“服务型小镇”（小镇3.0版），再到“新经济综合体小镇”（小镇4.0版），由单纯的产业区块向产城融合的地域经济综合体的演进特征日益明显。因此，特色小镇本质上就是一种独特类型的实体地域，不仅具有特定的规模、结构与功能，而且是一个具有特定主体、产业和业态的社会经济综合体；不仅是一种产业空间组织形式[17]，还是一个具有复杂性、动态性和生命周期的小型城镇地域系统。

需要指出的是，这种小型城镇地域系统尽管是以本地化为特色的，但依然可以通过产业链或价值链融入国内市场网络体系乃至全球市场网络体系。它既是具有复杂劳动市场和社会分工的协同创新网络，又是文化、学习、创意与创新的微区位中心。

另外，还需指出的是，在浙江经济发展中，有人将那些在缺乏自然资源的地方而“无中生有”地培植出来的产业经济模式（或块状经济模式）称之为“零资源经济”模式[18]。其实，这种观点也是不准确的。这些地方虽然缺少某种独特的自然资源，但却拥有某种更为重要的社会人文资源，譬如：敢为人先的创业者、企业家、技工巧匠，走南闯北的外来投资者等。正是这些极为宝贵但却易于被人忽视的社会人文资源，推动了新型产业的异军突起，并催生了一座座特色小镇的崛起。

3 特色小镇与体验经济

体验经济是通过满足人们的各种体验的一种全新的经济形态，它是继农业经济、工业经济和服务经济阶段之后的第四个人类的经济生活发展阶段，并将逐步成为一种主导经济形态。当今社会正步入从商品时代到体验时代的转型时期，人们的生活方式正在发生显著变化，体验式消费逐渐成为消费的热点，体验经济将迎来良好的发展机遇期。体验包括娱乐的体验、教育的体验、逃避现实的体验和审美的体验等主要类型[19]。它需要在整个过程中为消费者呈现轻松、愉悦、温馨的环境，给他们留下难以忘却的愉悦记忆。

现有观点认为：特色小镇已成为体验经济发展的重要平台之一，特色小镇的发展将自然成为消费升级的重要载体之一。然而，不要忘记的是，“人们愿意来参观某地，是因为它的独特性和魅力使然”[20]。因此，在特色小镇建设中，如果放任圈地盖楼风起云涌、文旅产业遍地开花、平台项目急功近利、债务风险与日俱增、景观格局千篇一律等不良倾向，那么，特色小镇的发展前景将令人担忧，体验式消费（休闲、社交、情感体验等）则未必能够真正成为引领消费升级的新动力。

首先来看农业类特色小镇。尽管我国大中城市周边的农业乡镇都具备建设农业类特色小镇的区位条件，但农业类特色小镇如果仅仅将其功能定位于服务农村，那么其发展潜力将是极其有限的。不可忽视的是，农业休闲观光、农业体验的主要参与者或客源市场是城市居民而不是农村居民，只有将其功能定位于服务城市居民，将农产品加工业与休闲、旅游、文化、教育、科普、会展、养生养老等产业深度融合，壮大生态休闲旅游、康养养老、农业体验等功能，使农业类特色小镇成为城市中产阶级的第二居所甚至第三居所，实现他们改善居住生活品质的梦想，才会有一定的发展前途。

然后看制造业类特色小镇。这类特色小镇需要更多地关注其下游的休闲体验、工业旅游等环节，促进工业生产、研发与文化、教育、健康、养老、展示、交易等充分衔接，实现二产与三产联动发展、产业与城镇融合发展，逐步完善其办公、居住、商业、教育、医疗、文体、旅游等多样化生活功能。值得注意的是，决定这类特色小镇的生命力的关键要素并不是其优美的环境和舒适的低密度住宅区，而是其高端的核心技术产品及其领先的产业链优势。这又依赖于高层次的创新型人才和充裕的资金保障。如果缺失这些基本条件，则制造业类特色小镇也是难以获得突破性进展的。

再看服务类特色小镇。这类特色小镇类型多样，异彩纷呈。例如：旅游作为人们求新、求异、求奇、求美、求知的一种重要途径，本身就是一种天然的体验经济。但要注意凸显地方的自然景观特色、历史文化特色、产业特色、建筑风貌特色、发展路径特色以及体制机制特色，切忌雷同化、模仿化。

在服务类特色小镇中，医疗健康特色小镇较有发展前途。它不仅涉及到医疗产品、保健用品、营养食品、医疗器械、保健器具、休闲健身、健康管理、健康咨询等众多产业，而且聚合了健康疗养、医疗美容、生态旅游、文化体验、休闲度假、体育运动、健康产品等诸多业态，又符合提升居民生活品质的现实要求，对提升居民消费潜力具有重要意义。但其中的康体养生小镇，需要具备温泉资源或较高的负离子等特殊条件，因而这类特色小镇也是难以复制或模仿的。

4 特色小镇的评价指标体系

特色小镇发展现状评估是其重要研究内容之一。吴一洲等从产业维度、功能维度、形态维度和制度维度4个方面构建评价指标体系[21]，旨在体现特色小镇产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“精而美”、制度“活而新”的目标导向。该指标体系的优点是涵盖了特色小镇的基本信息、发展绩效和特色水平3个方面，并兼顾了不同特色产业发展水平的差异性指标，但也存在预选指标数量偏多、缺乏实证定量评估等不足。

中国建筑设计研究院城镇规划研究院等通过建立特色小城镇发展潜力的理论模型和指标体系，对全国403个特色小城镇的发展潜力进行了综合评价[22]。该评价指标体系包括7个方面22个项目共30个具体指标：（1）区域助推动力（区位、交通）；（2）特色竞争潜力（产品资源、景观资源、文化资源）；（3）经济增长实力（经济实力、产业集聚度、投资集聚度、人才吸引力）；（4）城镇支撑活力（镇区建设规模、用地指标储备、市政公用设施、人居环境、智慧城镇）；（5）社会保障能力（政策支持、政府效能、小镇规划）；（6）生态环境载力（生态安全、环境治理投资、低碳生活）；（7）网络关注热力（公众搜索热度、网络服务应用）。但同样存在指标数量偏多、少数指标有待优化、缺乏差异化测评等不足。笔者建议可归并为资源和区位潜力、产业创新潜力、社会服务支撑潜力、基础设施支撑潜力、生态承载潜力5个方面来开展评价分析。

需要指出的是，有学者建议：有必要为特色小镇建设制定精准度较高的评估指标体系，这一评估贯穿特色小镇创建和运营的全过程，且要符合国际潮流[23]。然而，实现这一目标的难度很大。一是特色小镇的核心特征在于其特色化或个性化，欲构建一个统一的、可比的、精准度较高的定量评估指标体系实属不易；二是不同国家或区域由于其历史、种族、文化、生活习俗、文明程度等各个方面存在巨大差异，其特色小镇的规划建设目标取向和运营环境也迥然异样，估计难以形成一致的国际潮流或评判标准。当然，笔者并不反对各国或各区域建立自己的一套相对评判标准。

我国特色小镇的规划目标包括特色鲜明的产业业态、和谐宜居的美丽环境、便捷完善的服务设施、特色浓郁的传统文化及充满活力的体制机制五个维度，比较全面。特色小镇的测评指标体系可以此为依据来进行设计与遴选。

一要坚持总体评价与分类评价相结合。在总体评价上，应当重点关注与评估以下几个方面的内容：特色小镇发展是否增加了就业岗位？是否提升了城镇发展质量和区域价值？是否挖掘并彰显了地域文化特色？是否加快了城乡融合乃至生产、生活和生态融合发展进程？是否促进了新型城镇化制度创新？此外，目前运用同一套指标体系来测评所有特色小镇的做法也是欠科学的。要针对制造小镇、田园小镇、养老养生小镇、商贸小镇、运动小镇、科技小镇等专业性特色小镇，分别制定差异化的测评指标体系，以便更好地发挥考评指标体系的导向功能，促进特色小镇走差异化、多样化发展道路，避免因同一标准化考评而导致的特色小镇同质化发展倾向。

二要坚持静态评价与动态评价相结合。由于特色小镇的建设具有动态演进的特点，因此，仅有现状静态评价是不够的，还必须进行动态监测与评价，借助宽进严审、动态淘汰政策，完善特色小镇的进入与退出机制。

三要坚持以人为中心的发展导向。不仅特色小镇建设的目的是为人服务的，而且特色小镇发展的关键也在于人。然而，根据温锋华的统计，在我国首批入选的127个特色小镇中，镇区人口净流出的特色小镇有35个，其中19个为农业特色小镇[1]。如果将人口净流入视为小镇具有活力的主要指标之一，那么，这35个人口净流出的特色小镇是否真正充满活力呢？居民能否像城市人一样真正享受到完善的社会公共服务呢？如果答案是否定的，那就表明现有特色小镇的遴选标准仍有进一步改进的必要。

四要坚持生态优先的发展导向。譬如：部分经济实力较强的特色小镇，虽然也重视加大生态环境治理力度，但由于机动车拥有率高、人均垃圾日产量高、人均碳排放量高等原因，在低碳生活方面仍然面临较大的挑战。

5 特色小镇的盈利模式

在传统区位论中，人们主要关注生产空间，以追求效率和规模为核心目标。在现代区位论中，除了生产空间之外，我们还需要更多地关注生活空间和生态空间。构建“生产空间集约高效、生活空间宜居和谐、生态空间山清水秀”的协调发展格局，已成为我国新型城镇化追求的主要目标。

众所周知，决定城镇活力的关键因素不是其规模的大小，而是其独特的盈利模式与运作机制。大城市有规模大的优势，小城镇有规模小的魅力。一般来说，人类社会有两种主要的生活方式：一些人喜欢大都市喧嚣热闹、摩登时尚的快节奏生活方式，而另一种些人却偏爱小城镇的清新可人、宁静悠然的慢节奏生活方式。传统商业经济强调服务的便捷性和效率，现代商业经济注重提升人居环境的品质，关注生活方式的多样性和特色。特色小镇的兴起正好顺应了一部分人对慢生活方式的追求。

从收益的视角来看，盈利模式是特色小镇的活力之源，关系到其兴衰成败。不同类型的特色小镇，其盈利模式又存在一定的差异。总体来看，特色小镇的盈利模式是多样的而非单一的，主要包括产业经营模式、门票经济模式、二次招商模式、地产开发模式、资本运作模式、混合模式等[1]。其中，产业经营收益尤其是主导产业经营收益是特色小镇的主要收入来源，其它收益（如工程建设收益、土地增值收益、物业收益、城镇建设收益等）可作为其辅助收入来源。由此可见，发掘和培植特色小镇的主导产业，成为其可持续发展的关键之举。同时，需要指出的是，主导产业的培育或者基础的夯实是一个长期的过程，不可能一蹴而就，因而特色小镇的建设需要克服急功近利的短期行为偏向，着力修炼产业内功，力戒出现新的“造镇运动”。

另外，从成本的视角而言，特色小镇必须坚持低成本的城镇化发展模式。实践经验表明：在充满创新氛围的特色小镇中，多是初创型企业和年轻的创业者，创新失败的风险相对较高，高房价、高房租的营商环境对他们的成长壮大十分不利。因此，应当坚持走低成本的城镇化发展道路，着力降低营商成本，重视追求长期的产业经济效益而非短期的房地产经济效益，保障特色小镇的可持续发展。

在当今的网络经济时代，有必要借助互联网优势，打造特色小镇的新盈利模式。例如：2008年创立的爱彼迎（Airbnb）网站，现已成为全球最大的民宿服务平台，在其网上注册信息的房间超过了300万间，涵盖世界191个国家。它的盈利模式是：房东支付其住宿费的3%，租客缴纳其手续费的6%-12%[24]。在国内，途家民宿平台共上线近7万套乡村民宿房源，截至2018年11月15日，乡村民宿累计接待近200万房客，为乡村房东创收超过5亿元[25]。

6 特色小镇的土地利用结构特色

令人遗憾的是，目前学术界对特色小镇的土地利用结构却关注甚少。事实上，特色小镇的用地结构也应是具有一定独特性的。由于在城镇化进程中，产业结构、就业结构、用地结构、空间结构四者之间存在互动演变关系，因此，用地结构的差异也可视为其他三个方面的差异性表征。换言之，用地结构是否具有一定独特性也是检验其能否入选特色小镇的标准之一。

鉴于数据获取的困难性，我们根据2009年第二次全国土地调查成果，选取上海市金山区枫泾镇、崇明区东平镇、奉贤区庄行镇、浦东新区新场镇、青浦区朱家角镇、松江区车墩镇共6个特色小镇，以及特色小镇周边毗邻的金山区朱泾镇、崇明区新海镇、奉贤区南桥镇、奉贤区金汇镇、浦东新区航头镇、浦东新区宣桥镇、青浦区金泽镇、青浦区练塘镇、松江区泖港镇共9个非特色小镇，进行土地利用结构比较分析（表1），发现两者之间具有下列明显的差异性：

6.1 特色小镇的生态用地比例高于非特色小镇

在特色小镇中，园地、林地、河湖水面、滩涂苇地等生态用地面积比重明显高于非特色小镇25%以上，其中园地面积比重更是非特色小镇的两倍多。由此可见，特色小镇更加注重发展休闲观光旅游、生态、环保等产业，尤其重视绿脉、水脉和文脉的合理布局和保护，彰显地绿、水秀、色翠、花香的江南园林水乡小镇风采。

表1 特色小镇与非特色小镇土地利用结构比较（单位：%）Table 1 Comparison of land use structure between characteristic towns and non-characteristic towns (Unit: %)

6.2 特色小镇的开发建设强度低于非特色小镇

特色小镇的建设用地比重平均值为23.6%，比非特色小镇低26.5%左右。表明特色小镇不仅淡化土地的非农化开发，而且更加重视建设用地的节约和集约利用。

6.3 特色小镇的土地利用结构均衡度高于非特色小镇

信息熵是系统复杂性和均衡性的测度指标，可以用来测量土地利用系统的复杂程度和有序程度，因而也就成为定量分析土地利用结构特征的常用指标[26-28]。信息熵的计算公式为：

式中：H为信息熵，Pi为第i种土地类型所占的比例（概率）。信息熵的高低可以反映城市土地利用的均衡程度。熵值越高，表明土地职能类型越多，各职能内的面积相差越小。

基于信息熵函数可以构造城市土地利用的均衡度，计算公式为：

式中：J表示均衡度，它是实际信息熵与最大信息熵之比。J值越大，表明城市土地利用的均质性越强。

在此基础上，可以定义城市土地利用结构的集中度（优势度）如下：

式中：I表示城市土地利用的集中度（优势度），反映了区域内一种或几种土地类型支配该区域土地类型的程度。

上海6个特色小镇和9个非特色小镇的土地信息熵、均衡度与优势度的计算结果如表2所示。

表2 特色小镇与非特色小镇土地信息熵 均衡度与优势度比较Table 2 Comparison of land information entropy, equilibrium degree and superiority degree between characteristic towns and non-characteristic towns

由表2可知：（1）集中建设区内的所有类型土地与建设用地的信息熵与均衡度均高于全部土地，表明集中建设区内土地结构更加均衡、有序。（2）无论是全部土地还是集中建设区内土地，特色小镇的农用地信息熵和均衡度略高于非特色小镇，且集中建设区内更加明显，表明特色小镇集中建设区内的农业用地布局也更加均衡和有序。（3）集中建设区内的所有类型土地与建设用地的优势度均低于全部土地，但农用地的优势度则高于全部土地。表明集中建设区内的农用地更加侧重于耕地、园林地、水域等布局。