精准扶贫进程中的事权与支出责任问题研究

2019-10-21周波韩金晓

河北大学学报·社科版 2019年2期

周波　韩金晓

摘要：从事权与支出责任相适应视角审视我国精准扶贫进程发现，各扶贫主体职责范围尤其是精准扶贫交叉事权缺乏明确界定，将承担扶贫支出责任与履行扶贫事权混淆等同，在中央政府各职能部门以及中央与省及以下各层级政府两个维度，存在精准扶贫事权与支出责任不相适应问题。为确保我国精准扶贫战略实效，应处理好政府职能定位，在中央政府各职能部门横向层面以及中央与地方政府纵向层面，建立扶贫事权和支出责任相适应的财政体制。

关键词：精准扶贫;扶贫事权;支出责任

中图分类号：F32

文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2019）02-0108-10

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.02.016

一、引言

贫困问题是人类社会发展过程中亟需解决的重要问题。对于处在转型期的中国而言，扶贫开发是促成全面建成小康社会目标实现最为重要的战略方针。新中国成立以来，我国一直高度重视扶贫事业。总体而言，1978年之前，受到经济实力尤其是优先城市发展路径的影响，我国采取的一系列扶贫政策措施效果有限[1];1978年之后，国民经济迅速发展为扶贫工作提供了强大的物质保障和基础，进而推动我国扶贫事业进入快速发展通道，特别是实施精准扶贫战略以来，我国脱贫攻坚工程取得突破性成就。通过比较改革开放之后我国历次的扶贫历程（表1），可见伴随我国救济式、开发式和综合式扶贫类型的切换，我国始终在与时俱进地制定扶贫目标，并确定与之相适应的扶贫重点对象和扶贫方式。在中国特色社會主义新时代，我国社会更加注重解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此相适应，亟需我国扶贫开发从解决温饱为主要任务阶段，转入加速脱贫致富进程以及享受接近全国平均水平的教育、医疗和住房保障等基本公共服务新阶段。在此背景下，为解决扶贫开发工作中底数不清、目标不明、施策不准和效果不佳等问题，以新时期国家贫困治理体系“顶层设计”的“精准扶贫”理念基石和机制体制创新总抓手为指导[2]，我国开始实施精准扶贫战略①。

2013年11月，习近平指出，“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。这标志着我国精准扶贫战略思想的初步萌芽。随后，为提升国家贫困治理体系建设和治理能力，中央各部委以及各层级地方政府均基于“精准扶贫”理念，密集出台一揽子指导性、纲领性文件，相继提出建立精准扶贫工作机制、实行扶贫开发建档立卡工作方案、把精准扶贫与精准脱贫作为扶贫开发的基本方略、按照“六个精准”切实提高脱贫实效、制定打赢脱贫攻坚战三年行动等举措，构筑起“精准扶贫”政策体系。与既往的救济式、开发式和综合式扶贫类型不同，精准扶贫的最大亮点或者说突出挑战在于，在识别扶贫对象、安排项目、资金使用、措施到户、因村派人和脱贫成效等方面做到“精准”[3]。

立足于政府的角度，政府强力推动扶贫事业，不仅是政府承担收入分配职能的理论要求，也是追求共同富裕的社会主义国家政府必须履行的道义责任。作为推动我国精准扶贫进程最主要的行动者，将保障贫困人口权利的道义责任，转化为精准扶贫战略，并具体细化为精准扶贫政策措施实施，政府制定的承载着公共权力和扶贫资源的扶贫政策，则是政府向贫困地区提供公共产品实现反贫困目标的具体载体[4]。值得注意的是，政府在精准扶贫中发挥主导作用，不仅应动员组织并分配大量财政资源和资金用于扶贫项目，更重要的是，应在我国现行分税制财政体制下，基于信息比较优势和扶贫事业外溢范围，科学划分中央和地方各层级政府间扶贫事权和支出责任，提高精准扶贫过程中资源配置效率。

在精准扶贫战略背景下，由精准扶贫的目标细化分解出来的具体的扶贫任务涉及有待脱贫人口的方方面面，包括教育、医疗、住房保障等基本公共服务。自然而然的，为完成精准扶贫战略背景下的扶贫任务，各级政府便随之承担起相应的扶贫职责。而财政作为国家治理的基础和重要支柱，必然需为政府完成扶贫任务、履行扶贫职责提供相应的资金保障。简而言之，作为政府层级中某一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，就精准扶贫而言，扶贫事权应立足于与扶贫有关的任务与职责，其体现的是行政管理层面的政府扶贫任务与职责分配，而支出责任则是在精准扶贫战略背景下，各级政府依托于现有的财政体制，为政府履行相关的扶贫事权而对应的财政支出义务与保障。

遗憾的是，作为指导性文件，虽然能够就扶贫战略的重要性和重点工作进行原则性概括，但未能就扶贫事权和财政支出责任做出明晰划分，尤其是未能在中央所属职能部门的“条条”间以及中央与省、市和县等地方政府的“块块”间进行明晰划分。基于既有扶贫研究成果，本文针对精准扶贫进程中我国扶贫事权与支出责任划分现状，分析突出问题，并尝试从规范化和明晰化政府间扶贫事权与支出责任角度提出政策建议，以更好地凝聚精准扶贫合力，助推精准扶贫进程。进而言之，政府间关于精准扶贫事权和支出责任问题探索及其制度构建，将推动我国权责清晰、财力协调和区域均衡的现代财政制度建设。

二、我国精准扶贫进程中事权与支出责任划分现状及突出问题基于政府间事权与支出责任划分角度，对我国精准扶贫所依托的条块结合的管理架构进行考察，可发现，在我国精准扶贫进程中存在以下突出问题亟待解决：政府间横向和纵向扶贫事权界定模糊，交叉重叠严重，政府将承担扶贫支出责任混同为履行扶贫事权以及扶贫事权与支出责任不相适应等。

（一）政府横向扶贫事权和支出责任划分难题

1.条块结合的精准扶贫管理架构。从现行的行政组织网络出发，我国精准扶贫的管理架构，依托于原有的传统扶贫管理体制，仍呈现纵横交错、条块分割、点片重叠特征，大体可以从横向政府职能部门间关系以及纵向不同层级政府间关系两个方面进行细化分解。一是呈“条条”的横向体系，即不同层级政府所属的财政、发展与改革委员会、农业农村、交通、水利、教育等不同职能部门间的扶贫事权划分;一是呈“块块”的纵向体系，即从中央到县级等不同层级政府的专口扶贫机构，再到乡镇扶贫专干[5]。虽然还存在定点扶贫、对口帮扶、东西协作等跨层级、跨区域的多元化扶贫形式，但总体上，精准扶贫资金和项目等扶贫资源，主要在科层型管理架构中进行传递与执行[6]。进一步而言，我国地方政府层面落实精准扶贫职能，在接受本级政府的领导之余还需接受上级主管部门的领导。因而，我国政府间扶贫事权与支出责任的明晰划分及协调，受约束于条块结合的管理体制。

2.中央政府层面各职能部门扶贫事权交叉重叠。在中央政府层面，国务院扶贫开发领导小组、国家发展与改革委员会、财政部、民政部、交通部、水利部、住建部、国家卫生健康委员会、教育部以及中国残联等多家部门和机构具体参与扶贫工作，并承担相应的扶贫事权以及支出责任。梳理我国针对扶贫开发、精准扶贫发布的相关文件①可以发现，为如期实现精准扶贫、脱贫目标，我国各部委、各级政府密集出台的大量政策文件，致力于在指导思想、总体目标、基本原则和扶贫方略等方面做出规划，进而分部门承担扶贫职能。民政部门管理救助扶贫、推动农村低保制度与扶贫开发政策衔接;交通部门主要负责通村公路建设、农村客运班车和危桥改造等;水利部门则主要负责贫困地区的人畜饮水;住建部门负责贫困地区贫困户危房改造;国家卫生健康委员会主要负责乡村卫生室、卫生院建设以及卫生技术人员配备等;教育部门主要负责完善贫困地区学前教育至职业教育阶段的师资队伍建设以及实施“雨露计划”等培训项目等;国家民族事务委员会负责推动少数民族特困地区和特困群体脱贫攻坚。因而，如上列举的中央政府职能部门将有关精准扶贫各细分事项嵌套于本部门职能范围内。

考虑到扶贫事项的特殊性和复杂性，在某些特定行业或专项特征的扶贫事项上，往往是多部门同时参与。如教育扶贫涉及教育部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、人力资源和社会保障部等部门，生态扶贫涉及国家发展和改革委员会、财政部、水利部、农业农村部等部门，健康扶贫涉及国家卫生健康委员会、国务院扶贫办、国家发展和改革委员会、教育部等数十个部门和机构。虽然《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》简要地列举村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、教育扶贫等十项工作的牵头部门以及参与部门，但未就特色产业如林业、农业、畜牧业、农产品加工业等具体产业列明牵头扶贫部门，同时未就具体扶贫任务各参与部门的职责进行详细划分及规定。不仅如此，中央政府职能部门还承担对不同省份的贫困县进行定点扶贫的任务，这使得我国精准扶贫架构愈加繁杂，进而加剧了扶贫事权的交叉重叠。

3.中央政府各职能部门将扶贫事权和支出责任相混同。我们注意到，扶贫进程中，与重视扶贫事责划分及其扶贫效果相比，我国甚至更强调对各政府职能部门扶贫支出责任进行分解。一方面，将有关精准扶贫各细分事项嵌套于本部门职能范围内的各国家部委视为承担与各扶贫事项相关的支出责任。另一方面，承担定点扶贫任务的中央部委，采取资金、项目和人员等方面措施，制定实施本单位定点扶贫工作计划，向定点扶贫县选派分管或协助分管扶贫工作的挂职扶贫干部，加深对深度贫困地区调研考察、督促定点扶贫县党委政府落实脱贫攻坚主体责任，帮助定点扶贫县完成脱贫攻坚任务。比如，教育部2016年定点扶贫主要措施为扶贫调研、建立学生教育资助信息化公共服务平台、扶贫培训、干部挂职扶贫、扶贫慰问、投入扶贫资金并协调财政部加大对该贫困县所在省资金支持力度以及旧校舍改造新建、土操场改建等。中央政府各职能部门将承担扶贫支出责任视同为履行扶贫事权，并进而使中央政府职能部门扶贫事权，异化为对扶贫财政资金的分配和使用权力。因而，除上述中央政府职能部门分部门管理扶贫财政资金外，国家发展和改革委员会管理以工代赈扶贫资金，财政部门管理财政扶贫资金、推动贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点等;审计署承担跟踪审计扶贫政策落实、监督检查扶贫责任落实以及相关扶贫项目实施和资金管理使用情况，促进盘活统筹使用各领域财政资金等职责。

进一步深入分析，综合我国精准扶贫资金来源的三种形式来看，用于扶贫攻坚资金不仅包含专项扶贫资金投入、社会捐赠投入，还包含体现为教育、医疗、卫生、水利和交通等行业部门的资金投入。如表2所示，我国扶贫资金来源主要包括中央扶贫资金、地方政府配套资金、国际扶贫资金，以及其他如对口帮扶、非政府组织资金和社会公众捐款等。其中，中央财政专项扶贫资金为当年实际安排到县的，专项重点用于贫困乡村发展生产、基础设施建设、科技推广与培训以及支持村级教育、医疗卫生和文化事业等;以工代赈资金是县级政府接收到的，专项用于支持贫困地区增加就业机会和保护生态环境等;省级财政安排的扶贫资金纳入省级财政预算，专项安排扶持重点县、贫困村的各项扶贫事项。行业扶贫资金依托于提供基本公共服务的现有财政体制。大体而言，中央政府和省级政府分别承担扶贫投资总额的60%强和10 %弱。也就是说，中央政府承担扶贫开发的主要财政支出责任。问题在于，无论是《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，还是中央各部委发布的行业扶贫方面的政策性文件，均提出财政资金向贫困地区和贫困人口倾斜，然而，如何倾斜以及倾斜程度，却是模糊的，对应地，中央各部委和各级政府的精准扶贫职责存在自由量裁空间。

4.政府横向间扶贫事权和支出责任划分影响扶贫效果。首先，根本而言，中央政府所属职能部门负责的扶贫事权及支出责任划分，并不因实施精准扶贫战略而与既往存在不同之处，相反，只是政府在履行本应承担的基本公共服务均等化的历史欠债。进而言之，中央政府所属职能部门负责的扶贫事权和支出责任，局限于提供生产、生活条件和基本公共服务，对于提高贫困地区内生反贫困能力的产业乃至经济发展支持不足。如果说，中央政府职能部门基于职能范围分工负责并在部分精准扶贫事项上合作履行扶贫职能，定点扶贫模式则是各中央政府职能部门分别直接定点帮扶对应贫困县职能。进而言之，统筹协调各中央政府职能部门扶贫职责形成脱贫攻坚合力，就变得尤为困难，进而出现部门之间扶贫事项交叉重叠以及扶贫事项难以“无死角”全覆盖并存的状况。

其次，中央政府各职能部门基于各自负责的职能从事具有行业特征的扶贫，且扶贫事权与支出责任相重叠的情况下，各部门安排扶贫资源时，易于形成相对独立、单一的实施规划，往往缺乏对整体扶贫资源的统筹把握，而将各自掌握的扶贫资源投向与自身职能和利益挂钩的重点联系片区和定点扶贫县，难免会造成扶贫资源的悬殊分布，加剧扶贫资源的配置失衡和低效利用，进而导致精准扶贫效果不佳。再次聚焦于我国精准扶贫的组織架构，国务院扶贫开发领导小组作为精准扶贫战略实施的统筹指挥部门，主要承担审定中央扶贫资金的分配计划、制定扶贫开发重大战略政策措施等顶层设计方面的职责。因而，事实上，国务院扶贫开发领导小组及其辖下扶贫办公室意在中央有关部委之上发挥精准扶贫统筹职能。从实际结果看，无论是专项扶贫还是行业扶贫，国务院扶贫开发领导小组所能掌握的扶贫资金和资源无法较好地支撑其发挥统筹协调各个部委单位的功能[7]，影响其扶贫事权的有效履行。此外，定点扶贫意味着，中央政府各职能部门在统筹安排全国性具有行业特征的扶贫资源的同时，又需要额外对其所负责的一个或几个贫困县进行帮扶，如何在普惠与特惠之间建立较好的平衡机制有待进一步完善。

（二）中央和地方纵向各层级政府间扶贫事权和支出责任划分不合理

精准扶贫战略实施进程中，我国省级政府以下各层级地方政府自上而下地成立扶贫开发领导小组，负责推进本层级应承担的扶贫工作。处于最低层级的乡镇扶贫专干和驻村工作队，则在中央省市县和乡五个层级的“职责同构”整体扶贫开发架构下，制定并实施本地区的具体扶贫规划、协调解决本地区扶贫开发工作中的重要问题。

1.中央、省、市以及县各层级政府间扶贫事权划分。伴随我国扶贫开发进程不同阶段的演进，总体上，我国纵向不同层级政府间扶贫事权分工也在发生更迭。1978-1985年间，由于各种体制不够健全，各级政府分工整体比较宽泛、粗略。中央政府主要负责统筹政策、制定精神，县级主要负责统筹各部门安排建设经费，而省级政府主要负责检查督促县级政府扶贫成效。1986-2000年间以及2001-2010年间，各层级政府间扶贫分工模式基本没有发生大的变动。中央政府的扶贫职责更加丰富而具体，主要承担统筹部署、监督检查、分配扶贫资源、制定扶贫政策规划、组织协调职责，省级政府承担分配本省扶贫资源、制定具体扶贫计划、组织协调职责，县级政府仍具体落实省级政府制定的扶贫计划。进入精准扶贫战略的2011年以来，与前三个时期相比，各层级政府间扶贫事权分工更为精细，具体扶贫职责大部分细化到层级相对较低的县级政府。而且，省级、市级和县级政府均按照“分级负责”原则参与扶贫资金监督检查职责。尤为不同的是，为更精准地识别贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区的致贫原因，我国在2014年全面推出并实行的扶贫开发建档立卡工作方案，对纵向层级的政府分工提出更为精细的要求。总而言之，各级政府均参与至精准扶贫进程中的首要环节即精准识别环节，但是各级政府在其中的定位却是各有侧重，中央政府主要负责根据各地农村贫困情况进行全国性的扶贫统筹，省级政府作为“次级”调控政府，主要负责分解中央政府所分派的贫困规模，而县乡政府以及行政村凭借其既是贫困信息的提供者又是接收者身份成为精准识别的“精准”主要落脚点。

总体而言，中央政府及其有关职能部门承担精准扶贫顶层设计规划以及设定扶贫项目、提供扶贫资金等职责。而在省及以下地方政府层面，由于长期以来我国地市级政府秉持“优先发展城市”战略，加之，地市级政府既相对于省级政府缺乏宏观统筹能力，又相对于县级政府不具有更贴近贫困乡村的信息优势，因而，省级和县级政府成为落实精准扶贫战略进程中对接国家层面政策举措和具体落地实践的两个重要政府层级。具体而言，类似中央政府横向职能部门扶贫事项划分模式，省级政府及其所属横向职能部门是在本辖区内分解和落实国家精准扶贫战略的“次”调控中心，统筹本辖区项目、资金和人员，落实并监督检查扶贫攻坚规划和措施。因为更熟悉本辖区贫困成因以及居民诉求，县级政府承担脱贫攻坚主体责任，负责制定并实施具体扶贫计划，检查督促乡、村级脱贫工作、优化本地扶贫资源配置以及建档立卡的主要工作等，肩负着国家扶贫政策传递“最后一公里”的重责。这在扶贫政策性文件中也得到明确承认和体现。比如，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出，将责任、权力、资金、任务等落实到县;《关于打赢脱贫攻坚战的决定》则进一步指出，县级党委和政府承担主体责任，精准扶贫相关的进度安排、项目落地、扶贫资金使用和推进实施等工作具体由县级负责。

2.中央、省、市以及县各层级政府间扶贫支出责任划分。结合精准扶贫中具体的扶贫事项，梳理与精准扶贫相对应的专项和行业扶贫支出责任划分的一般性规定，可以发现：

首先，《中央财政专项扶贫资金管理办法》指出，中央财政与地方财政均需依据各自的脱贫攻坚任务需要和财力情况，各自在年度预算中安排相应的财政专项扶贫资金。这表明，无论中央还是地方政府层面，专项扶贫资金投入都不是需要优先安排的支出责任项目，继而，受财力制约，中央和地方政府在加大专项扶贫资金投入方面具有较大自由量裁权。

其次，需要中央政府职能部门以及省、市、县各层级政府及其组成部门共同完成的精准扶贫事项，比如教育、科学、文化、卫生、医疗和社会保障等方面，事实上对应着公共服务均等化的短板。这些与精准扶贫有关的支出责任划分，主要在现行分税制财政体制框架内，由《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》予以规范。如表3所示，整体而言，针对人口较少的民族寄宿生增加安排生活补助所需经费、国家试点农村义务教育学生营养改善所需费用、部属高等院校和科研机构对贫困家庭大学生救助资金由中央财政单独承担;建档立卡实施过程中所需的费用、地方试点农村义务教育学生营养改善所需费用、职业技能培训和技能鉴定由地方财政承担;家庭经济困难学生生活补助、改善贫困地区农村中小学校基本办学条件、中等职业教育国家助学金、普通高中教育国家助学金、基本公共卫生服务、易地扶贫搬迁工程、农村计划生育扶贫，划分了明确的中央与地方分担比例或者中央对地方财政的补助数额;其余扶贫事权所对应的支出责任划分，虽提出与地方财力相挂钩的原则，但并未制定明确的划分方案。比如，产业扶贫、生态扶贫、劳务输出扶贫等关乎精准扶贫根本的事项。

3.各层级政府间扶贫事权与支出责任不相适应影响扶贫效果。首先，在中央与地方财政事权和支出责任划分框架内推进扶贫事权和支出责任划分，虽然中央政府增加了中央财政单独承担事项支出，也明确划分了部分公共服务事项的分担比例，但仍有部分有关精准扶贫事项的事权和支出责任划分亟待加入明晰划分列表。这意味着，一方面，应改革现行财政体制，进一步拓展并覆盖到未明晰的精準扶贫事项的事权和支出责任划分;另一方面，应该注意到，精准扶贫战略下，大量扶贫事权下沉至地方政府，尤其是基层政府。地方财政单独承担的、分担的和未明晰划分中央和地方政府归属的扶贫事项支出，以及虽然公益性建设项目的配套资金要求已取消，但扶贫事项中仍有大量项目需要地方政府进行资金配套，都会增加地方政府扶贫支出责任负担。在中央政府向上集中财力而将事权和支出责任下压到地方政府的现行财政体制下，扶贫攻坚任务严峻的地方政府尤其是基层政府，往往是状况堪忧的“吃饭财政”，可用于基本公共服务均等扶贫的财力与事权和支出责任不相匹配，配套相应资金要求也往往被搁置[8]。

其次，聚焦于我国纵向各层级政府间扶贫事权和支出责任划分来看，县级政府是需要同时完成来自十余个国家部委、省和地级市“条”“块”纵横交叉扶贫攻坚任务的责任单位。但如以上关于中央部委精准扶贫事项分工机制分析所表明，考虑到国家部委扶贫往往以指定专用用途的项目和资金进行扶贫，县级政府事實上只有严格落实和实施职责，而没有依据本地区实际凋整项目和预算资金使用用途的权力。进一步地，因全国普适性与贫困地区异质性冲突，这可能降低扶贫攻坚政策和措施效力。同样，考虑到具有不同经济发达水平和经济社会发展理念的省以及地市级政府之间存在的东西协作与对口支援的交叉扶贫形式，旨在通过产业合作、优势互补、人才支援、资金支持、社会参与来实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标①。但事实上，这种叠加于既有科层型扶贫管理体制的扶贫形式，由于缺乏相应的监测、评估与考核，具有较大的随意性，难以有效保障扶贫效果。

再次，政府间扶贫事权与支出责任不相适应，不仅体现在精准扶贫投入不足上，而且，在中央各部委和各层级政府共同参与扶贫治理模式以及各相关扶贫部门缺少统一联动机制的情况下，扶贫资金审批程序复杂、耗时较长，不仅增加了扶贫资源在部门间传递造成的损耗，还会直接导致一些贫困对象无法在最需要的时间内接收到扶贫资源，进而导致精准扶贫的管理效率较为低下。

（三）村级政府能力建设有待加强

精准扶贫战略下，基于片为重点、工作到村、扶贫到户的精准扶贫工作机制整村推进，是重要实施路径。因此，基于贫困村户进行建档立卡，将扶贫对象细化到农村贫困人口，建立基础贫困信息，精准识别贫困户和贫困村，对于明晰致贫原因、了解贫困人口和农户真实诉求，进而制定有针对性的精准扶贫项目规划是至关重要的。就此而言，作为实施农村减贫与发展的重要参与主体，村级政府既是扶贫开发对象，也负责具体实施大量扶持项目和措施[9]。这主要表现在初选贫困户名单、填写录入《扶贫手册》、制定针对贫困户以及贫困村的帮扶计划，以及组织制定村级项目申报，完善县级脱贫攻坚项目库建设。应注意到，我国经济社会城乡“二元结构”发展大背景下，贫困地区精壮劳动力外流日益增多，贫困村空心化现象比较严重[10]。这不仅加剧精准扶贫攻坚的人力资源难度，而且也对于基层村党支部和村委会建设提出更高要求。具体表现在，克服较强利己性的权力寻租行为，防止扶贫资源乡村精英俘获[11]，以及进而组织落实好精准扶贫项目。

三、合理划分精准扶贫中的扶贫事权与支出责任的政策建议

（一）校准政府精准扶贫的职能定位

明确政府在扶贫中的职能定位，厘清政府与市场活动边界。一方面，确保政府尤其是中央和省级政府在公共服务均等化方面，充分履行精准扶贫职能[12]，承担主要支出责任，改善基层政府财力短缺状况，补齐精准扶贫短板;另一方面，为增强贫困地区白生脱贫致富能力，恰当发挥政府尤其是县级政府在特色产业扶贫、劳务输出扶贫、金融扶贫等与市场联系密切的扶贫事项方面的职能，避免出现“越位”或者“缺位”现象。在此过程中，要注重引导社会力量参与精准扶贫进程。鼓励外部组织机构投入扶贫资源，采取资源开发、技能培训、村企共建等形式参与扶贫开发，引导贫困地区村民脱贫致富。对各类市场主体到贫困地区投资兴业、带动就业的项目，要在政策范围内优先安排土地使用计划，落实产业扶持和信贷支持政策;与此同时，对扶贫社会组织的登记注册程序予以简化以减少不必要的时间损耗，此外对符合条件的扶贫社会组织给予税收上的优惠，如允许社会组织将对扶贫事业的物资投入作为公益性捐赠在缴纳企业所得税之前进行扣除。

（二）完善精准扶贫管理体制，理顺政府间扶贫事权划分

推进我国精准扶贫战略进程中，中央政府所属各职能部门、省及以下更低层级地方政府及其所属职能部门等多元化主体共同参与，应有效兼顾中央、地方、部门之间关系[13]，并着力完善横向联通、纵向贯通的扶贫管理体制架构。

首先，强化中央政府精准扶贫的顶层设计和规划。精准扶贫进程中，中央政府应主要发挥利益协调与统筹安排精准扶贫事权，并主要承担精准扶贫支出责任职责。基于我国横纵结合的扶贫管理结构，整合中央政府横向职能部门扶贫职责与任务，研究制定专项扶贫、行业扶贫的扶贫事权清单及考核目标，并明确完成次序和时限。在此基础上，应重在建立部门联动机制与信息传递和处理机制，加强部门间沟通与合作，克服部门利益藩篱，统筹扶贫资金进而提高扶贫效果。

其次，在纵向维度，按照受益范围原则、比较优势和信息优势原则，清晰划分中央与地方各层级政府之间的扶贫事权。总体上，适宜由中央政府承担的扶贫执行权要上划，减少中央代地方政府决策的扶贫事项。特别是省级政府层面的贫困规模分解，需增加省级层面的决策权，使之根据本辖区的实际贫困情况，申请相应的贫困规模，做到“应扶尽扶”。具体而言，将受益范围覆盖全国的扶贫事权，如创建全国扶贫信息网络系统、制定与细化贫困标准等事权由中央负责;地区性的扶贫事权由地方负责，跨省域的扶贫事权则由中央与地方政府共同负责。特别是连片特困地区的产业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫和交通扶贫等扶贫方式涵盖的基本公共服务以及基础设施建设任务，通常具有相同的区位、资源、生态特色以及扶贫潜力。以跨区域特色产业扶贫为例，建议由中央单独进行规划编制、项目评估、检查验收、成果宣传和档案管理，地方政府则需根据各地不同的资源特色、贫困程度与致贫原因，明确产业扶贫工作的重点、策略和措施，充分整合各类扶贫资源，加强与中央制定的规划的衔接，把产业扶贫的规划目标转化为精准细致的扶贫分类实施方法。

再次，充分发挥省级政府将中央精准扶贫总体战略部署进行“二次顶层设计”的作用，使省级政府在精准扶贫进程中承担更多扶贫事权。明确规定适宜由省级政府承担的扶贫事权，并适当的上划，密切中央政府各项扶贫制度与基层地方政府具体落实的配套与衔接。市县级政府则负责具体落实扶贫政策，加强对村级基层能力建设的监督管理职责。

（三）建立精准扶贫事权与支出责任相适应的财政体制

在规范化中央政府各职能部门以及各层次政府扶贫事权的基础上，按照“谁的扶贫事权谁承担支出责任”的原则，明确划定政府间扶贫事权所对应的支出责任。

1.基于现行分税制财政体制和基本公共服务均衡化框架，完善基本公共服务精准扶贫支出责任划分，使基本公共服务精准扶贫事权与支出责任相适应。這不仅主要涉及到教育、交通、深度贫困地区农村饮水安全、医疗救助和困难救助等目前财政事权和支出责任划分方案中的核心内容的严格落实，也应该考虑进一步拓展到产业发展、生态环境保护、劳务输出等与精准扶贫密切相关的支出责任划分。应注意到，来自“条条”的各中央政府职能部门承担主要的基本公共服务精准扶贫支出责任，并不必然等同于各中央政府职能部门已经履行了精准扶贫事权。易言之，支出责任等同于事权是我国精准扶贫战略推进进程中应该高度重视摒弁的思维方式和理念。这进而意味着，为防止我国中央政府各职能部门将承担扶贫事权和支出责任异化为精准扶贫资金分配和管理权力而非责任，应在中央政府各职能部门之上建立沟通协商机制，作为提高精准扶贫资金绩效的体制机制保障。

2.在中央与省及以下更低层级政府间的纵向维度，基于政府间精准扶贫事权划分，确定各层级政府间支出责任。关键点在于，以列举法明确规定中央和省级政府扶贫事项上的支出责任划分，并关于扶贫资金管理过程中所涉及的来源、范围、主体、规则等要素进行规范化、制度化。其中，对于专项扶贫中省级政府的支出责任，则应明确设定省级政府支出的最低比例;地方政府承担的支出责任应该主要集中在省级政府，不应向县及以下层级的基层政府转移支出责任;在中央政府层面各职能部门进行扶贫事权和支出责任调整改革的基础上，省级政府在承担支出责任的过程中，应避免扶贫资金在省级政府各职能部门层面上的部门化和利益化，同时加强扶贫资金统筹，确保有限的扶贫资金取得最大的扶贫效果;省、市级政府委托县、乡政府承办的精准扶贫事权，要足额安排对县、乡财政的专项拨款，不得留资金缺口，不得要求县、乡财政安排配套资金。最后，为各级政府的支出责任划定实施条例，以稳定化中央与地方共同扶贫事权所对应支出责任的划定。

3.与清晰界定中央政府各职能部门精准扶贫事权、中央政府各职能部门承担精准扶贫主要支出责任并统筹安排精准扶贫财政资金相对应，规范和完善精准扶贫资金转移支付制度，优化精准扶贫资金转移支付结构[14]。首先，对精准扶贫涉及的专项转移支付扶贫项目进一步整合及规范，审慎地论证并甄别拟继续保留的精准扶贫专项转移支付项目，将委托地方政府履行的扶贫事权所对应的财政资金直接转为一般性转移支付。专项精准扶贫转移支付资金重点投向边境地区和革命老区，用于生产生活补助以及增加就业。教育转移支付优先保障“三州三区”深度贫困地区教育发展和建档立卡贫困学生接受教育，科技转移支付优先安排贫困地区重点研发项目。统筹目标相近、方向类似的相关转移支付用于农村公路建设，并继续实施车购税对农村公路建设的专项转移政策。不断探索多元化生态保护补偿机制，逐步扩大贫困地区生态补偿受益程度。其次，严格落实在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级政府和西部连片特困地区地市级配套资金的政策，通过调整国家财政收入增量方式，完善中央和省级政府精准扶贫转移支付增长机制，提高县级政府扶贫资金的财政保障能力。再次，加强财政监督检查和审计、稽查等T作，提高资金使用绩效。

（四）加强村级扶贫治理能力建设，保障精准扶贫实施效果

首先，以选拔贫困村党组织负责人和选举村委会干部为重点，形成有干劲、有韧劲、政治素质好、扶贫开发和新农村建设工作能力强、敢于担当、擅于做群众工作的扶贫攻坚工作队伍，加强村级党组织和村委会扶贫治理能力建设。一方面，承担真实反映贫困人口和贫困村实际情况和真实诉求职能，严格贯彻执行国家扶贫政策，为精准识别奠定坚实基础;另一方面，增强精准扶贫识别、扶贫政策和项目等信息公开制度建设，将村级党组织和村委会作为治理对象，防范精英俘获，更好地服务于精准扶贫项目落地以及取得实效。其次，加强贫困村致富带头人建设，提升贫困农村发展能力。借鉴青海省《关于开展贫困村致富带头人创业培训工作的实施意见》的有益经验，以村干部、种养殖大户、有创业经历的人员、大学生村官等为重点对象，以多种形式开展贫困村致富带头人创业培训，进而带领贫困地区脱贫致富。

总结起来看，精准扶贫进程中，各扶贫主体职责范围尤其是精准扶贫中的交叉事权缺乏明确的界定，将承担扶贫支出责任与履行扶贫事权混淆等同，中央政府各职能部门以及省及以下各层级政府都具有一定的策略选择空间，与有限的财政扶贫投入约束相结合，降低精准扶贫战略、政策和措施有效性。为确保我国精准扶贫战略实效，应处理好政府职能定位，在中央政府各职能部门横向层面以及中央与地方政府纵向层面，处理好扶贫事权和支出责任问题。经实践检验并运行成熟后，应制定效力较高的《反贫困法》，就扶贫对象、基本原则、各层级政府及其所属职能部门构成的各主体间扶贫事权与支出责任划分、扶贫资金筹集、分配和监管规则等内容，进行明确规定[15]，对涉及各级次扶贫主体的资金、权利、职责、义务的划分方面予以特别重视。

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