浅析基层烟草专卖零售许可执法公示规范化建设

摘 要：随着行政执法公示制度在烟草专卖执法领域的全面推行，如何规范公示行为，落实公开责任，成为当务之急。本文结合当前烟草专卖行政许可公示制度，分析了基层烟草专卖零售许可执法公示存在的问题，对如何更好地规范零售许可公示行为，提出了相应的对策建议。

关键词：零售许可；执法公示； 规范

随着行政执法公示在烟草专卖领域的全面推行，在实施烟草专卖零售许可过程中，如何规范公开行为，既能保障相对人的法定权益，又能防范潜在的法律风险，成为当前必须直面思考的问题。

一、现行烟草专卖零售许可公示制度设计简介

1、事前公开。《烟草专卖许可证管理办法》规定，在办理烟草专卖许可证的场所公示相关内容，具体包括：许可事项名称、依据；申请条件，申请人需要提交的全部材料目录；申请的方式、途径；受理机构、审批机关、审批程序、办理时限；办理场所准确地址、联系方式等。

2、事中公开。我国现行的行政许可法、烟草专卖法律法规以及国烟法[2019]89号文件等，对烟草专卖零售许可事中公开的方式、步骤、时间等程序性事项和公开的内容、对象等实体性事项，以及违反公开性规则后的惩戒法则、救济法则，都较为全面地做出了明确规定。

3、事后公开。《行政许可法》明确规定了行政机关的公开义务和公众的查阅权利。《烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）》对依申请办理许可证的行政许可决定和依职权办理许可证的处理情况应当公开的内容和时间做出了明确规定。国烟法[2019]89号文件又做了进一步扩大。

二、基层烟草专卖零售行可公示存在的问题

1、事前公开精确性亟待提高。一方面，事前公开的九项内容，在一些关键术语的表述上显得较为专业。另一方面，一些公示内容在关键环节的设计上显得不够细致，规定的较为笼统，对社会公众和具体相对人来说无法知晓，对基层县级局来说难以掌握。比如，申请条件中的“与住所相独立的固定经营场所”，在实践中很容易产生理解上的偏差，容易造成一个地方一个样。

2、事中公开法律风险严重。具体表现在：一是存有潜在法律风险考验。一方面由于法律规定本身存在的缺陷，对基层县级局来讲很容易造成认识误区。另一方面由于基层执法人员规则意识不强，“经验执法”现象严重，执法行为不规范，在一些关键环节，容易引发法律风险。二是有意规避公开义务问题突出。实践当中，基层嫌麻烦、怕担责的心理严重，执法公开表现的慎之又慎，普遍存在有意规避执法公开的嫌疑，特别是在不予许可方面表现的尤为突出，以实质审查代替形式审查的现象严重。三是相对人权利难保障。与其他执法行为相比，烟草专卖零售许可行为较为单纯，从受理、审查，到审批决定整个过程，基本为烟草部门的一方行为，相对人并无实质参与。

3、事后公开可操作性不强。一方面，《行政许可法》对公众查阅权规定的较为笼统。在实践当中，能否公开，如何公开，多大范围公开，基本由行政机关说了算，行政机关往往以涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等为由，而不予公开。另一方面，执法公示平台建设缓慢，专卖管理系统目前还无法完全与政府相关执法公示平台进行对接，无法适应执法公示需要。

三、基层烟草专卖零售行可公示规范化建设对策

1、完善制度保障，统一公开标准。制定烟草专卖零售许可执法公开制度，建立事前、事中、事后公开项目清单、风险清单和责任清单，完善公众查阅机制，形成内容全面、标准统一、体系完备、职责明确的省市县三级行政执法公开责任体系，为全面推行执法公示提供强有力的制度保障。同时对执法公开遇到的实践问题，加以总结研究，以指导基层准确把握法律内涵和操作规范，规范零售许可执法过程行为和公开行为，有效管控法律风险。

2、加强法治教育，推动公开责任落实。转变当前重业务轻法治的培训教育理念，推进法律法规知识培训教育制度化、常态化，在提升业务技能的同时，努力把法治精神、法治意识融入到基层执法人员的灵魂深处，培育基层法治观念和法治思维，营造良好的法治氛围。

3、加强许可流程管控，规范执法程序。烟草专卖零售许可公开的关键即是法定程序的严格执行，只要依法执行法定程序就能保障相对人的权利，就能做到执法公开。所以，要全面落实事中公开，必须加强零售许可执法程序管控。笔者建议要全面细致梳理烟草专卖零售许可各项业务工作流程，从受理、审查、核查、审批到发证，细化各个环节的每一个关键点，明确各关键点的人岗职责、执行依据、操作标准、规范流程，并配套过错追究机制等相关管控制度，从而进一步规范基层执法行为。

4、改进公开监督方式，保障执法公开效果。在加强上级检查、监督、考核、案卷评查的同时，可以参照烟草专卖行政处罚的法制监督模式，在烟草专卖零售许可过程中，强化基层法规部门或专职法规人员的事中审查，提升法制监督的实时性。在事后审查中，必要时可依托外聘法律顾问，强化专业审查。同时探索建立执法公开溶错纠错机制，保证不规范问题能够及时得以解决，提升公开效果。

总之，为推动行政执法公示制度全面落实，应当在制度建设、理论研究、风险防控和操作实践中不断总结完善，促进基层烟草专卖零售许可行为的规范实施。

参考文献：

[1]《国家烟草专卖局关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国烟法[2019]89号）.

[2]邓中文，聂军.行政复议典型案例评析[M].法律出版社，2019.

[3]周佑勇.行政法原论[M].北京大学出版社，2018.

作者简介：

刘明旺（1985年2月），男，籍贯：山西省呂梁市石楼县，职称和学历：硕士研究生学历，研究方向或专业：行政法学专业.