困局与破解：民宿业监管模式思考

摘 要：在昌吉州民宿产业调研基础上，对其发展现状和主要原因进行分析。尤其是对民宿管理者和经营者最为关心的监管模式和合法性问题进行了思考，提出通过出台法规政策解决民宿合法性问题和进行松绑式管理等建议。

关键词：民宿业；监管

在国家实施乡村振兴战略、旅游产品供给侧结构性改革和生活性服务业改革等政策红利的合力驱动下，在居民消费升级和资本涌入的情势下，民宿产业呈现井喷态势，自2015年起连续三年保持60%以上的增长率。 新疆民宿业正蓄势待发，昌吉、吐鲁番、乌鲁木齐、阿勒泰的一些民宿聚落显示出一定的知名度。总体来说，作为一种新业态，新疆的民宿产业处于初级和粗放发展状态，产业的组织化程度较低。各地正在尝试规范并鼓励辖区内民宿业发展。现以对昌吉州两市五县的调研为例，以小见大，提出对民宿监管模式的思考。

一、民宿业发展现状

昌吉州民宿产业的内部发展困境与外部指导、管理和服务薄弱问题制约着民宿经济发展。

（一）民宿产业处于初级阶段，民宿经营分散，体量小

昌吉州民宿产业处于初创和孕育阶段，全州有十个村开展了民宿建设，个别民宿聚落已显示品牌效应，一些精品民宿正在成型，其余民宿经营者属自发的、零散式经营，传统家庭式经营是民宿业常见的形态。民宿业内部之间缺乏必要的联络交流，全州只有木垒西吉尔镇成立了一家民宿协会，会员26户。

（二）民宿处于“灰色”经营状态

昌吉州民宿均以“试营业”非正常状态运营，或者在“农家乐”等证照下经营。多数省市套用旅馆和酒店的管理标准管理民宿。而民宿作为一种小规模的、非标准的、个性化的旅游产品，在房屋建筑的产权、使用权，房屋建筑安全性，以及规划、卫生、环保等方面的要求与酒店、旅馆业相比有着相当大的特殊性，其社会功能、经营服务与产品组合等更加多元。

（三）民宿所在区域规划体系不完善，市场融合程度低

部分民宿是依托美丽乡村建设整村推进开展建设的，虽有较为充足的资金支持，但统一筹划、统一建设使其个性化色彩明显降低。个别民宿的风格设计、装饰装修缺乏专业设计。

（四）基础设施配套困难，服务设施简单，服务功能不强

多数民宿坐落于农村或者是较偏远的旅游景区，基础设施配备不完善。在硬件方面，多是普通农家乐的餐饮条件和厕卫条件，与以中产阶级和“90后”为游客主体的民宿旅游需求有一定的差距。

（五）民宿经营者的整体素质不高且创新意识薄弱

少数经营者有创新思路，有较为成熟的市场运作经验，但是大部分民宿经营者和服务者是村民，受自身文化素养和眼界的局限，未能深入了解民宿的内涵和特点，在游客招待、产品经营设计、营销推广方面有明显不足，至于与游客进行深入交流，介绍和推广自然人文历史等更是困难。这样的民宿产品形态上往往会呈现同质化，只是缺乏特色、缺乏情怀的简单住宿。

二、造成以上现象的主要原因

民宿成功的关键在于其蕴含和传达的人文精神。民宿主人通过高附加值的服务，为消费者提供一份难得而独特的在地文化体验和生活方式分享。实践中，民宿经营者、行业管理者对于民宿的认知普遍模糊。

（一）对民宿业态认识定位不准确

新疆民宿主要依托乡村旅游发展而来。多数经營者将民宿作为乡村旅游尤其是农家乐住宿的延伸服务，认为民宿是为游客提供以住宿、餐饮为主的服务，在经营、管理、服务上与农家乐或旅馆业无异。部分政府机关为了管理和稳控的需要更是按照酒店、旅馆业的高标准看待民宿业，在培训中未顾及民宿业的特点。

（二）民宿业法律上的真空

2013年10月1日起施行的《中华人民共和国旅游法》肯定了民宿这一新生事物，初步破解了“民宿游走在法律边缘”的困局。但经营民宿的范围和条件等内容仍未明确。目前，民宿发展和监管各地不一致，经营民宿需要办理证件的种类和流程各地也不一样。碍于缺乏法律和政策的指导，昌吉民宿的发展很大程度上还是依赖各县市政府的政策，制约着民宿的发展。

三、对策建议

成长于市场需求下的民宿行业发展，正在倒逼地方政府加快民宿管理的规范与引导。

（一）出台相关法规政策，解决民宿合法化问题

国内多个县市已经制定了民宿的管理办法，有的采取政府审批模式，有的借用房屋租赁相关规定，有的作为特种行业管理。厦门市对民宿进行了属地管理，在准入方面由街道办事处或乡镇政府作为民宿的审批机构和办理结构。江苏、浙江的一些县和试点地区对民宿管理采取备案登记的松绑做法。深圳大鹏新区民宿管理办法采用社区自治模式，由股份合作公司、居民委员会决定是否同意进行民宿经营，根据责任协议促进民宿安全经营、决定民宿的退出。建议对民宿采取备案制管理，在跟踪总结民宿发展较为成熟的地区试点经验的基础上，针对昌吉民宿业的现实情况，本着安全、健康、合法的管理原则，在市场准入、卫生、消防治安方面建立切实可行的制度。

（二）对民宿行业进行松绑式管理和鼓励措施，解决民宿怎么管的机制性问题

从国内外经验看，放宽对“民宿”的政策管制、降低市场准入标准，有利乡村旅游的升级发展。强制按照酒店、旅馆业标准对民宿进行管控，既不客观，也不科学，还会导致多数民宿的生存空间受到不合理的挤压，这从近年出台的严格管理办法在执行中受到的“冷遇”就可得知。

如在民宿的消防许可方面，我国绝大多数地区的民宿经营者能获得工商局颁发的营业执照，但是无法获得消防的消防许可证。2017年3月，住建部、公安部和国家旅游局联合颁发了《农家乐（民宿）建筑防火导则》。相对于以前的无法可依或按城市酒店的消防条件获取行政放可已是一大进步，但对多数民宿来说，这个规定仍然条件很高。建筑类型多样是民宿的特征。不同的建筑类型的耐火等级和安全疏散条件不一。部分省市的地方政府已根据地方建筑的特色，另行做出了具有针对性的消防要求。

民宿管理需要尊重行业与地域特性，又要宽容对待新生业态。昌吉民宿相关规范性文件中应当对民宿概念内涵、开办条件、备案制、经营要求、管理机制、等级评定和政策扶持等方面进行明确规定，以区别于传统意义上的城市酒店、旅馆，尤其要对民宿的特殊情况进行因的制宜的安排，留足政策弹性空间。

（三）尽快制订地方标准，解决民宿靠什么管问题

处于初级发展阶段的民宿产业急需要制定地方标准。标准化是民宿产业发展初级阶段的重要工作，也是品质升级和个性化改造的基础。该标准不仅是参考民宿发展成熟区域的标准评级，而是根据昌吉民宿发展的阶段和特点来制定，通过针对基本设施、安全管理、服务管理、卫生环保和民宿文化等标准的规范执行，可帮助民宿主进一步提升民宿经营管理水平，增强竞争力，从而获得市场信任和回报。

（四）充分发挥政府统筹管理、行业自律管理和村委会、社区监督管理三大职能，解决民宿谁来管问题

政府需对民宿业提供公共服务，加强事中事后监管。在进行民宿规划时，要结合生态文明建设、新农村建设等，提升民宿经济的外部环境；尤其是加强民宿所在区域的人文环境建设，保护历史文化和古建筑，挖掘民俗文化，寻找展示“乡愁”的载体，并提升当地居民的人文素养；推进民宿规范提升，提供民宿从业人员业务技能和服务素养培训服务，将民宿营销统一纳入旅游营销体系，并通过创建民宿网站、民宿微信公众号等新媒体开展宣传推广；鼓励分散的单体客栈转变为规模化的客栈连锁集团，发挥品牌效应。

鼓励成立行业协会，使其在上传下达、制订行业自律规则，进行民宿市场宣传营销及保护民宿经营者和消费者的合法权益方面发挥积极的作用。同时注重发挥直接相关的社会力量，特别是发挥民宿所在乡村或社区自治作用，对民宿行业进行有效的日常监督与管理。

参考文献：

[1]. 《2016-2017年度客栈民宿行业发展与经营报告》.

作者简介：

郭蓓，出生年月：1971.11，性别：女，民族：汉，籍贯（精确到市）：河北张家口市，当前职称：研究员，学历：大学，研究方向：法理.