地方国有资本运营公司法律问题研究

摘 要：本文分别从宏观构建和微观治理方面对地方国有资本运营的主体作出探讨，首先分析了目前地方政府构建国有资本经营公司时存在的问题，建议分类、分层次设立独立运营的地方国有资本运营公司，并构建以董事会为中心的公司治理结构，合理处理董事会、党委会、经理层之间的关系。

关键词：地方国有资本运营公司;宏观构建;微观治理

深圳很长时间内都是国有资产管理体制改革的“领头羊”。十六大之后，在现行体制下，各地以“三层次”运营模式为主，积极探索国有资产经营公司的设置和职能发挥，深圳、上海、北京、重庆在这方面更为突出。

一、地方国有资本运营公司探索中存在的问题

1. 国有资本运营体系构建不完善

国资委作为出资人代表，在“三层次”运营方式中，国有资产经营公司和国资委的关系以及国有资产经营公司与其出资企业之间的关系并没有理顺，存在体制上的缺陷。国资委作为企业国有资产的出资人机构，实行管资产、管人和管事的三结合。虽然国资委在履职方面不断改善，地方出现的行政化倾向表明，国资委习惯于行政化地对国有资产经营公司进行管理，本应以股权形式行使权利的设计目标落空，国资委与国有资产经营公司演变为行政控制关系。偏重于保值增值的目标和缺乏对国资委监管的立法，放松了国资委对国有资产经营公司的评价与约束。国有资产经营公司与所属企业也存在“政企不分”现象。用人上，国资委要么无权选择董事长等高级管理人员，要么违反《公司法》代替董事会选择公司经理层，甚至将监管范围深入到第二、第三层次的出资企业的人事任免，致使国有资产经营公司成了一个新的行政机构。 企业“内部人控制”现象也没有得以消除。而且，由国资委主导组建国有资本运营公司又增加了一个代理层级，拉长了从最初委托人到最终代理人之间的距离，在增加监督成本的同时也降低了经营决策的效率。

2. 地方国有资本运营公司自身构建问题

很多地方国有资本运营公司的行为习惯带着很强的政府色彩。相当多市级国有投资公司被政府列入市级部门序列;加之公司本身确实代行部分原政府职能，就更导致了在现实运营过程中的“越位”与“缺位”。同时，定位问题导致其普遍缺乏企业战略发展意识，加之当前的地方国有投资公司偏重投资建设项目的现状，更导致了重当前轻长远的思想，短期行为非常突出。目前，国有资本经营预算制度在中央还只是处于起步阶段，地方国有资本经营预算除少数省市较为健全外很多地方还没实行，这就导致国有资产经营公司大多听命于政府指令，资本投向和收益分配以及对经营者的考核缺乏依据。

二、地方国有资本运营公司宏观构建

1.重构原则

（1）坚持政企分开

在国家和政府都不宜直接运营国有资本时必须设计出独立的运营体系，国有资本运营公司应该与政府职能分离，本着简化与明晰各个部门角色与功能的原则进行改革。 国有资本运营公司应与政府机构脱离，实行规范的市场化、企业化经营。

（2）分类设立国有资本运营公司

按照经营性国有资产所处领域，国有资本运营公司分两大类：对于竞争性领域的国有资本运营公司，应当以经济功能为其主要任务，保值增值是其首要目的;而对于非竞争性领域的国有本运经营公司，则应以社会功能为根本追求。相应地，国有资本运营公司可根据所经营资产和所投资企业的特点分两种类型：对于竞争性领域的国有资本运营公司宜组成资产管理型公司，主要资产是其持股公司的股份，主要业务是对其持股公司进行资本产权或股权管理，是股权管理型或财务控制型控股公司;对于非竞争性领域的国有资本运营公司宜组建战略管理型公司，公司对其持股公司不仅进行财务控制，而且进行战略控制，是战略控制型控股公司。

2. 改造企业集团

这种方式利于减少国有资本运营的委托层级，减少行政干预;可以打破地区部门界限，通过兼并、资产重组等方式优化资源配置，实现企业间优势互补;=利用企业集团雄厚的资本实力和技术、人才优势，实现规模效应。 当然，它也存在一定的局限性。

三、 地方国有资本运营公司微观治理

1.地方國有资本运营公司董事会模式构建与选择

（1）国外董事会建设的经验

目前，在区分政府公共行政职能与资本运营职能的基础上，依据本国公司立法或国企立法，以 OECD 法人治理结构为标准，发达国家国有资本运营公司董事会制度都较为规范和先进。

（2）董事会模式与职能定位

国外董事会主要存在以英美法系为主的单层董事会模式和以大陆法系为主的双层董事会模式。在单层模式下，董事会受股东会委托，代表股东履行出资人职责，是企业组织内的核心决策机构。双层模式下，监事会是决策机构，董事会负责执行监事会的决策，负责对企业进行经营管理。两种模式都构筑了从国有资产所有人到经营管理者之间完整的委托代理链条，实现了所有权、决策权、监督权、经营管理权的有效配置。

2.地方国有资本运营公司董事会制度完善

（1）政府和国资委地位的重新界定

所有董事都经过特别遴选。拟任董事经过严格遴选程序后，由董事会报告股东大会，在获得总统批准后方可确定。新加坡宪法规定，执行董事、总裁必须经总统批准确定。这种特别的遴选制度，保证了董事和执行董事、总裁的高水准、权威性。

（2）经营管理层分离

在良好公司治理结构模式下，董事会不负责公司的具体经营，而是将权利下放经理等经营管理层。董事会对管理层的授权清楚，管理层在授权范围内充分行使日常经营管理职责。另外，董事会还需要观察评价管理层的能力和绩效。

（3）董事的激励和约束机制

董事激励机制的设计是董事会制度建设的关键环节之一。内部监督除严明的权责体系外，董事会设审计委员会领导内部审计，监控公司及部门人员行为。审计调查是独立的，调查报告向董事长报告。

（4）董事会内部机构的设置

国有资本运营公司的董事会也必须设立必要的专门委员会。目前，国有独资公司、国有控股公司的专门委员会主要有审计委员会、薪酬和考核委员会、提名委员会、战略委员会。审计委员会是公司最早设立的董事会专门委员会之一，也是政府实现有效公司治理的主要手段。 委员会董事长和总经理由一人兼任曾在国有企业中长期存在。董事长与经理一般不能兼任。《企业国有资产法》第25条对此作出了原则性的禁止规定，只待实践中的操作。

参考文献：

[1]李晓峰. 地方国有资产经营公司在体系构建中存在的主要问题及解决策略[J].内蒙古科技与经济，2010，（9）.

[2]张铭. 新时期我国国有资本经营公司运营模式探讨[J].国有资产管理，2011，（4）.

[3]改蓉. 国有公司董事会独立性之保障[J].华东政法大学学报， 2011，（3）.

[4]郑海航. 国有资产管理体制与国有控股公司研究[M].经济管理出版社， 2010 年版，第 172 页。

作者简介：

秦国伟（1994-），女，汉族，山西省太原市人，研究生在读，山西财经大学.

科研项目：本文系山西省高校人文社会科学重点研究基地项目“万里茶路与晋商文化产业研究”（项目号2015321）的阶段性成果。