我国粮食安全为世界反饥饿事业作出了中国贡献

任忠歧 李永红 唐林 彭珂珊

【摘要】 “仓禀实，天下定”。粮食是维持人们生存的基本生活必需品，粮食安全问题是一个关系到国计民生的重要问题，它既是一个重要的经济问题，又是一个重要的政治问题。我国成功解决了过去几千年长期困扰中国人民的温饱问题，逐步实现了由“吃不饱”向“吃得饱”，进而追求“吃得好”的历史性转变。在当代中国，粮食安全始终是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，更是有效防范国际敌对势力借粮食问题，对我实施“卡脖子”“勒肠子”等遏制手段的长远战略部署安排。因此，在新的背景和形势下，加强粮食安全的基础保障、制度保障和技术保障，科学选择和确立粮食安全战略尤为必要和紧迫。本文以客观、严肃的态度，运用经济学、粮食经济学和现代农业经济学的基本原理，遵循粮食供给、粮食需求、粮食市场、粮食宏观调控与粮食政策的理论脉络，介绍了国内外粮食安全的由来，总结了新中国成立以来国家粮食安全方面取得的伟大成就，探讨了国家粮食安全存在的突出问题，根据我国粮食安全的实际情况，提出了相应的对策。①落实有关粮食支持保护政策，提高我国粮食安全的稳定性及抗风险能力;②通过金融渠道筹集粮食安全资金，稳定发展粮食生产;③强化农业科技创新，提升科技装备水平;④切实加强农业基础设施建设，增强粮食综合生产能力;⑤健全粮食宏观调控体系，有效调节供求与稳定粮食市场;⑥进一步加快《粮食法》的制定进程， 制定出台科学、系统、周密的《粮食法》。

关键词：粮食安全问题;粮食短缺;国计民生; 供给保障

粮食安全（或食物安全） 指保证任何人在任何时候能买得到又能买得起为维持生存和健康所必需的足够食品[1]。这一概念主要涉及粮食的供给保障问题，它经历了一个较长时间的演变过程。1974 年，联合国粮农组织对粮食安全的定义为： 粮食安全从根本上讲指的是人类目前的一种基本生活权利，即“应该保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”，它强调获取足够的粮食是人类目前的一种基本生活权利。1983 年，联合国粮农组织对这一定义作了修改，提出粮食安全的目标为“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品” [2]。

粮食安全与能源安全、金融安全并称三大经济安全，是国家安全的重要基础[3]。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央始终把粮食安全作为治国理政的头等大事，高屋建瓴地提出了新时期国家粮食安全的新战略，“饭碗论”“底线论”“红线论”……形成了一系列具有重要意义的粮食安全理论创新与实践创新，走出了一条中国特色的粮食安全之路，为国家长治久安奠定了重要的物质基础，并且为维护世界粮食安全做出了重要贡献。党的十九大报告指出，农业农村农民问题仍然是关系国计民生的根本性问题，粮食直接关系到十几亿人吃饱吃好问题，也关系到农村繁荣稳定问题，关系到几亿农民能否同步分享现代化[4]。确保粮食安全不仅是实现经济社会平稳发展的基础，而且是保证国家经济安全的关键。历史走到今天，我国综合国力大幅提升，经济社会发展已经达到空前繁荣的阶段，人口也超越了以往任何一个时期，粮食对于今天的中国，更是具有特殊深远的意义[5]。“藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民”成为确保今后粮食安全的三个支柱。有人说中国的历史就是一部粮食盈亏史，粮食的丰收与富足带来的是盛世宏基、长治久安;而灾害与饥荒则往往伴随着社会动荡、政权更迭。习近平总书记在不同场合对中国的粮食安全的论述，对我国粮食安全依靠谁来发展、如何发展、如何可持续发展高瞻远瞩、高屋建瓴的阐释，也是对任何松懈、麻痹的醍醐灌顶，更为粮食生产稳定发展指明了方向。因此，应当给予粮食安全问题更多的重视。

1.问题的提出

在经济全球化的背景下，影响我国粮食安全的国际因素与国内因素相互交错，进一步加剧了我国粮食安全形势的不确定性和复杂性[6]。放眼国际，粮食危机经常引发一些国家和地区的社会动荡，以至于严重威胁到人类社会的生存和发展[7]。2015～2016年间，全球面临严重粮食不安全的人口从8000万猛增至1.08亿，而且这一数字仍在持续上升中。造成这一局面的主要原因包括冲突、当地市场食品价格空前高涨以及厄尔尼诺现象导致的诸如干旱和不稳定降雨等极端天气等。联合国粮农组织、国际农业发展基金会等发布了2018年《世界粮食安全和营养状况》报告，报告显示，2017年全球食物不足人数估计达8.21亿人。

习近平总书记指出：“解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事”。李克强总理指出：“要坚持把保障国家粮食安全作为农业现代化的首要任务，确保谷物基本自给，口粮绝对安全”。我國的农业历来在粮食生产和创收方面，发挥着根本性作用，而整个粮食体系，从前期投入、生产，到加工、包装、储存、运输及零售，再到消费等各个环节，都为人类发展方面做出更大贡献。另外，世界农业政策和研究必须继续支持主要粮食作物生产率的提高，同时要更加重视粮食质量与[8]。生产率提高将是稳定食物价格、减少粮食不安全的关键因素。在近半个世纪里，世界人均的粮食占有量从277kg提高到381kg;同期肉类增长达4.28倍，人均占有量从16.3kg上升到37kg。2016年全球谷物产量增长3800万t，创下历史新高25.71亿t，比2014年创下的前期历史纪录高出550万t。据联合国粮农组织（以下简称FAO）2017年10月5日消息，2017年全球谷物产量达到26.12亿t，创出新高。世界食物供应量的增长主要是由于劳动生产率的提高，而劳动生产率的提高则主要得益于科学技术的进步。为了实现2001年世界粮食首脑会议提出的饥饿人口比例减半的联合国千年发展目标，各国和地区必须通过加强安全网和加大对农业的投资来减轻饥饿，做到既解决眼前需求，又保证长期发展。为了解决营养不足和营养失调，各国和国际社会需要采取跨行业综合协调措施，首先从粮食生产和农业发展入手，其次在公共卫生和教育领域开展互补性干预措施。

农业现代化是提高粮食综合生产能力的基础和保证，从而实现粮食稳定持续增长，提高国家粮食安全度。不谋万世者，不足谋一时。站在新的起点上，面对更复杂的国际粮食格局，党中央依然没有丝毫放松对粮食安全的重视。“12连增”向国内外彰显了我国农业的综合生产能力和国家的基础实力[9]。中国人在养活自己的同时，也在养活世界[10]。这主要表现在：一是实现了中国粮食供需基本平衡，主要粮食自给率一直保持在95%以上。二是中国成为国际社会的粮食援助国。从2006年起中国不再接受世界粮食计划署提供的无偿粮食援助，中国已经从粮食受援国成为一个重要的粮食援助国。三是中国的粮食安全指数处于“良好表现”状态。

“手中有粮，心中不慌”。粮食安全问题关系国民经济与社会发展的全局，解决好粮食安全问题也更需要全社会的共同努力。中国人的饭碗应该主要装中国粮，也意味着中央和地方都必须始终把农业放在重要位置，充分发挥政府职能，不断完善支农惠农的政策措施，继续加大扶持力度，并确保18亿亩（1.2亿hm2）耕地红线不可逾越。同时，更意味着国家实施的粮食储备机制，必须有货真量足的粮食储备，库存不再是虚假的数字游戏。

新中国成立以来，我国始终把农业放在国民经济发展的首位，千方百计促进粮食生产，较好地解决了人民吃饭问题，也为世界粮食安全做出了巨大贡献。当前我国粮食安全形势总体良好，但必须清醒地看到，今后一段时期，一方面，随着人口增加和经济社会发展，粮食消费需求继续刚性增长;另一方面，资源环境对粮食生产的约束增强，加上种粮比较效益低，调动农民生产积极性难度加大，促进粮食生产稳步发展，保障粮食供求平衡的压力增大，我国粮食安全将面临着严峻挑战。为此，现阶段我国已将提高粮食综合生产能力作为保障国家粮食安全的根本和一项长期战略任务来抓 [11]。改革开放40年来，我国成功解决了10多亿人口的吃饭问题，粮食市场价格平稳运行，对稳定物价总水平、宏观经济行稳致远发挥了重要的基础性作用。目前出现了三个观点：第一个观点是粮食安全，是长期问题，不是短期问题，需要未雨绸缪，居安思危，更何况已有居危之端倪……。第二个观点，粮食安全，是生产问题，不是流通问题。第三个观点，粮食安全，不是粮食问题，而是食物问题。听起来有点绕。粮食安全问题，本质上是饭碗问题，是确保人人吃饱饭、吃好饭的问题。因此，粮食是粮食安全的基础，但绝不是全部。解决好粮食安全问题，要考虑所有的食物，包括谷物、瓜果蔬菜、肉禽蛋奶。所有这些农产品生产效率和生产水平的提高，都是非常重要的。当前我国粮食安全面临怎样的态势？如何更好地确保国家粮食安全？

2.世界粮食安全的现状

粮食在整个国民经济中始终具有不可替代的基础地位[12]。粮食安全涉及三个问题，一是粮食生产和供给问题，如果供给不足，粮食就不安全;二是粮食价格问题，如果供给充足，但人们消费不起，也不能实现粮食安全;三是粮食的卫生安全和营养健康问题，如果人们买到的粮食卫生不达标，不能满足健康需要，也不能实现真正意义上的粮食安全。

1972年，由于连续两年气候异常造成的世界性粮食歉收，加上前苏联大量抢购谷物，出现了世界性粮食危机。FAO于1973年和1974年相继召开了第一次和第二次粮食会议，以唤起世界，特别是第三世界注意粮食及农业生产问题。敦促各国政府和人民采取行动，增加粮食生产，更合理地进行粮食分配，与饥饿和营养不良作斗争。但是，问题并没有得到解决，世界粮食形势更趋严重。关于“世界粮食日”的决议正是在这种背景下做出的。1979年，FAO第20届大会决定从1981年起，把每年的10月16日（FAO创建纪念日）定为世界粮食日，旨在呼吁各国重视粮食生产，鼓励发展中国家开展经济和技术合作，促进发达国家向发展中国家转让技术，并增强公众对于世界饥饿问题的了解等。2018年10月16日是第38个世界粮食日。该年世界粮食日的主题是：“行动造就未来——到2030年能够实现零饥饿”。当前，全世界约有8.2亿人口在挨饿，且大多数饥饿人口居住在农村地区。

民以食为天，食以粮为源，粮食是稳定一切的物质基础，其作用不可低估[13]。从全球来讲，粮食是人类赖以生存的重要物质基础，是人类文明得以发屋的先决条件[14]。然而，由于全球人口数量不断增长、全球可耕种土地面积的减少，人均耕地面积急剧减少的现象并不出现在所有地区，不同国家的耕地面积变化相差极大。其中，欧洲的面积为1016万km2，比我国稍大，然而其可耕地面积却惊人的达到了3亿hm2。欧洲大部分地区森林覆盖率极高，中欧、南欧耕地面积巨大，森林覆盖也较好。我们知道，欧洲地形以平原为主，地势低，有、部分山地，欧洲大部分国家是发达国家，农业现代化水平很高，对耕地的利用有很大一部分并非种植主要粮食作物，而是葡萄、蔬菜、花卉等高附加值作物，这也是其相对于我国的一个巨大优势 [15]。

总体来看，1961年以来世界谷物产量的增长速度，高于人口增长速度。其中，以1985年为分水岭，此前1961～1985年的25年，谷物年均增长2.58%，人口年均增长1.83%，谷物增长速度明显要快于人口的增长速度，粮食供给总体持续改善。1985～2010年的25年间，谷物年均增长1.16%，人口年均增长1.46%，虽然人口增速放缓，但是谷物增长速度明显低于人口增长速度，粮食总产虽然持续增加，但其增速下降， 明显低于人口增长速度。从数量上看，目前全世界的粮食足以养活现有的65亿人。过去几十年间，国际社会为解决饥饿问题做出积极努力[16]。在1996年和2002年在罗马举行的两次世界粮食首脑会议上，各国领导人均承诺要在2015年之前将世界贫困人口减少一半。联合国制定的千年发展目标也指出，全球减贫行动要与确保环境的可持续发展同步进行。从全球的范围来看，粮食生产的增长快于人口的增长。1950年，世界人口是25.20亿，粮食总产量是6.89亿t。2017年，世界人口达到了75亿（比世界人口增长预测少了1亿），人口同1950年相比增加了3.02倍;粮食总产量上升到26.12亿t，增加了3.79倍。

FAO指出，目前全球仍有8.2亿人缺乏足够的粮食，约占全球总人口数的1/7。实现人人有饭吃，确保人们获得健康生活所需要的足够的优质食物，一直是FAO努力的核心目标。但事实上，每天有数万人死于饥饿。现在世界上到底有多少人在吃不饱？自FAO创立以来，不定期地进行了五次“世界粮食调查”。从这些调查结论可以知道：饥饿不但没有消除，反而在不断扩大。联合国人口活动基金80年代初的一份报告中估计，当时世界谷物产量可以养活60亿人口。但就在同一时期，全球有4.5亿人挨饿。当时全球只有45亿人左右。1995年，世界人口增长到57亿，挨饿人口增加到10亿。发展中国家的粮食短缺问题尤为严重，约有1/5的人无法获得足够的粮食。在非洲撒哈拉以南地区粮食短缺呈继续恶化趋势，5岁以下营养不良的儿童达3270万人。并且全球饥饿状况最严重的16个国家中有15个位于这里。FAO发布报告称，2006年世界谷物产量达到20.95亿t的创纪录水平，比2005年增長4.8%;低收入缺粮国家的谷物总产量虽然有所提高，但增产的主要是中国、印度，其他国家的粮食产量均有所减少，33个国家仍面临粮食短缺的问题。2008年，一场席卷全球的粮食危机爆发开来，2008年度世界粮食库存由2002年度的30%下降到14.7%，为30年来之最低;世界粮食储备仅为4.05亿t，只够人类维持53天，而2007年初世界粮储可供人类维持169天。2017年联合国报告指出，全球食不果腹、营养不良的人口2016年有8.15亿，占全球人口的11%，比2015年多出3800万，但比1995年减少1.85亿。饥饿人口猛增的原因首先是全球武装冲突增多以及受地球变暖的影响[17]。2017年全球8.21亿人口处于饥饿状态，相当于每9人中就有1人在挨饿，饥饿人数在过去3年持续上升，已重回10年前的水平，同时还有数亿人口面临健康风险。FAO于2018年9月11日发表的《世界粮食安全和营养状况》报告显示，今年的情况并非特例，因为全球饥饿人口已经连续三年增长。

3.我国粮食安全的现状

国外农业发展经济学家也提出过农业经济发展的“三阶段论”，与农业经济发展息息相关的粮食经济，大体也可试划分为“三个阶段”。满足生存需要的温饱阶段;满足营养需要的小康阶段。满足发展需要的富裕阶段（见表1）。全面、系统、客观地分析全国粮食供给与需求总量关系、粮食供给与消费结构关系、粮食主产区的生产能力与粮食主销区的消费能力关系、粮食收购价格与市场价格关系，粮食消费水平与发展趋势，及两种资源与两个市场关系等等，可以得出这样的结论：我国粮食进入了发展新阶段。总体而言，全国居民恩格尔系数已降低到50%上下，食物结构已经发生了巨大转变。我国粮食消费已度过了第一个阶段，实现了全民温饱化，正向一个新发展阶段小康化过渡。

自古以来，人们就知道粮食是来之不易的，粮食永远是我们不变的话题，“锄禾日当午，汗滴禾下土。谁知盘中餐，粒粒皆辛苦。”每粒粮食都饱含着父辈辛勤的汗水[18] 。我国有13.9亿人口，本来人均耕地很少，且人口在增加，耕地在减少。为了确保国家粮食安全和食物安全，充分发挥各地区的比较优势，中国主要粮食作物产区分布：小麦、水稻、玉米、大豆、谷子……图2为我国主要农作物种植分布示意图。中国粮食作物种类较多、历史久、分布广、地域差异大、生产水平不平衡而发展潜力大。中国栽培较普遍的粮食作物共有20余种，其中有些还有春播、夏播、秋种与冬种之分，而每种作物又有不同的品种，世界各种主要粮食作物几乎都能在中国见到。中国是世界重要产粮国之一，2018年粮食产量约占世界粮食产量的23.5%，稻谷、甘薯产量均占世界第1位，小麦和玉米、谷子居第2位，大豆和高粱居第3位。

自1981年第一个世界粮食日以来，我国政府极为重视，国家粮食和物资储备局、农业农村部、水利部、教育部、科技部、全国妇联等部门都积极为此项活动做出贡献。现在，每年的10月16日，都成为唤起人们重视粮食和農业的日子。我国是一个农业和人口大国，我国政府历来十分重视粮食问题，始终把发展粮食和农业生产，解决人民的温饱问题放在最重要的位置。

安全库存系数应计算确立最高系数与最低系数。当系数降到最低时，综合市场因素，可适时考虑调高产品价格;当系数升至最高时，应当机立断采取降价或优惠促销，否则将造成一系列的负面影响。当库存系数越来越大，所形成的影响将更大。如果造成流动资金链断裂，对企业将形成极大的损害。国际社会习惯以粮食储备数量的多少来衡量世界粮食安全的程度，把FAO的世界粮食库存结转量占下年度粮食消费量的百分率，作为“世界粮食安全系数”，以17%～18%为安全临界点，意即库存粮食可供两个多月消费的需要，以便与下一年度的生产供应相衔接（其中6%为缓冲库存，11%～12%为周转库存）。而目前世界粮食储备接近不安全边缘。世界粮食库存下降的信息，加剧了人们对世界粮食危机的担忧。

1949年以来，我国粮食库存安全系数呈现逐年上升趋势：50～80年代年均近15%，80年代年均20.2%，90年代年均34.8%。而1996～2000年世界粮食库存安全系数平均为16.5%。改革开放40年来特别是近20年来，我国不仅了百姓吃饱饭的问题，而且正从“吃饱”向“吃好”转变（见图3）。粮食购销体制从高度集中的计划经济向市场经济转变，粮食市场全面放开，宏观调控能力不断增强，仓储物流能力大幅提升，加工产业不断壮大，信息化水平稳步提高，流通监管水平和治理能力迈上新台阶。我国的粮食供给基本上结束了短缺状态，在保障粮食安全方面取得了巨大的进步（见图4）。

有关资料显示，我国粮食安全整体水平仅次于加拿大、法国、美国与澳大利亚4个国家，高于世界平均水平。建国60多年以来，我国粮食库存安全系数呈现逐年上升趋势：20世纪50～80年代年均15%;80～90年代年均20.2%～34.8%;90年代～21纪前19年年均40%[19]。改革开放40多年中国的粮食供给基本上结束了短缺状态，作为人口最多的国家，中国的粮食安全问题尤为重要[20]。自1949年以来，我国粮食生产先后登上了3000亿斤、4000亿斤、5000亿斤、6000亿斤、7000亿斤、8000亿斤、9000亿斤、10000亿斤、12000亿斤九个台阶。特别是改革开放以来，我们一靠政策、二靠科技、三靠投入，成功地解决了13.9亿人的温饱问题，实现了农产品供求总量基本平衡、丰年有余的历史性跨越，取得了用世界上不足10%的耕地养活世界上22%的人口的辉煌成就。数据显示，1978年我国粮食总产量为3亿t，1996年首次突破5亿t，2012年以来连续多年稳定在6亿t以上;2017年我国人均粮食占有量达到445kg，超过世界平均水平;水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上。尽管我国的粮食安全现状有所保证，但长远来看仍面临着粮食生产资源不断减少、粮食供应存在结构性短缺、贫困人口数量仍然巨大等严峻挑战。

4.新中国成立以来国家粮食安全方面取得的伟大成就

“民以食为天”。 粮食安全的强国之根、固国之本的战略地位变得不可动摇。粮食产业是支撑我国经济的基础性产业，经济不断发展，其所支撑的产业规模将逐渐增大，粮食安全势必面临更大的挑战和压力。旧中国由于长时间的受到战争的创伤，以致饥饿和贫穷笼罩了神州大地。早在新中国成立前夕，西方的政治家就曾经预言，没有一个中国政府能解决几亿人口的吃饭问题。1949年7月，当时的美国国务卿艾奇逊，曾有过一个“预言”，他说，“人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题[21]。曾经，面对国际社会对于“谁来养活中国人”的质疑，1996年中国政府发布《中国的粮食安全问题》白皮书，向世界作出了中国能够依靠自己的力量解决粮食供给问题的庄严承诺。

自1949年以来，我国粮食生产不断发展，产量不断提高（ 见图5）。新中国成立后，党和政府领导农民恢复和发展农业生产，采取一系列政策和措施，大幅增加粮食生产，提高粮食产量。但粮食短缺问题仍难解决，为保证口粮供给，实行粮食统购统销政策。20世纪60年代初期，党中央提出“农业是国民经济基础，粮食是基础的基础”的重大理论，为农业和粮食生产快速发展奠定理论和政策基础，是粮食安全重要性的体现。

据统计，1949中国粮食产量1.13亿t，2017年粮食产量创历史纪录达6.18亿t，是1949的5.47倍（见表2）。主要农产品实现了由长期短缺到供求基本平衡、丰年有余的历史性转变。我国粮食生产获得极大发展。中国粮食总产、单产以及人均产量循着“增长—波动—增长”的轨迹向前发展，而粮食播种面积却表现出波动下降的趋势;就生产比重而言，稻谷是波动中下降的，但它在粮食作物中的比例仍然是最高的;玉米和小麦生产比重是波动上升的;粮食生产重心向东北偏移了148km;各年代粮食产量不仅存在着显著的空间相关性，而且相近省域的空间集聚程度增加，集聚效应也越来越明显，对于未来粮食区域发展格局将有较大影响。特别是改革开放以来40多年来的努力，党和政府高度重视粮食安全，从经营体制改革到改革开放、从生产发展到流通保障、从科技进步到政策调控与扶持等各个方面采取了一系列的措施，使我国在漫长的囯家经济建设历程中，粮食安全始终没有成为经济增长的障碍和瓶颈[22]，在1998年的亚洲金融风波和2008年的世界经济危机背景下，中国依然能够独善其身，泰然处之，粮食供给安全，社会和谐稳定，取得了粮食安全供求平衡的大好局势[23]。党的十六届三中全会强调要实行最严格的耕地保护制度，保护国家粮食安全。要求各级政府部门采取一系列措施，保证粮食供应和市场稳定，保护粮食生产能力，确保国家粮食安全。

近年来，在工业化和城镇化进程加快、耕地面积逐年减少、居民消费水平日益提高的情况下，实现了粮食产量的稳定增长，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。成功解决了约14亿人口的吃饭问题，为全面建成小康社会、保障国家现代化作出巨大贡献。从历史看，我国粮食增产大体可分为3个阶段：第一个阶段是新中国成立之初到农村改革。第二个阶段是农村改革到上世纪末。第三个阶段是上世纪末到现在。我国粮食生产巨大成就来之不易，经验弥足珍贵。总体来看，促进我国粮食增产的主要因素有以下3个方面：一是农业科技进步。二是农村经营体制改革。三是支农投入力度很大。

在党中央、國务院一系列支农惠农政策支持下，粮食生产实现连年丰收，国内粮食供求形势明显改善，保证了居民食物消费和经济发展对粮食的基本需求。1978年开始，不仅仅是我国改革开放拉开了序幕，经济社会发展开始进入快车道，国农业和粮食生产又取得了长足发展，粮食产量也进入了快速发展时期。1978～2018年我国的粮食产量已经实现了跨越式的上涨，取得了瞩目的成就！不仅已经彻底的解决了困扰中国几千年的“如何吃饱饭”的难题，还圆满完成了如何让中国人都能够吃得更好这一挑战（见图6）。在此期间，党和政府作了大量的工作。出台了一系列政策。在1978～1984年期间大幅度的调整了统购派购制度，大幅度提高了农产品收购价格，恢复了议价粮收购，缩小了统购派购的范围，开放了城乡粮食集贸市场。1985年，取消粮食统购，改为合同定购，定购以外的粮食可以自由上市1990年，为了解决主产区农民卖粮难问题，国务院决定建立国家专项粮食储备制度。1992年，中央和地方政府加大了对农业的宏观调控力度，实施了系列粮食扶持与保护措施，增加了对农业的投入，建立了粮食专储制度，执行了粮食保护价，实行了“米袋子”省长负责制，使粮食产量1996年突破5亿t大关，从1993～1996年的4年间，粮食总产量增长了10.5%。1998年，针对当时粮食丰收、保护价上涨的情况，实行“敞开收购、顺价销售、收购资金封闭运行”3项政策，并加快国有粮食购销企业改革。在1996～2011年期间，谷物产量年平均增长率为1.52%，肉类为3.55%，蔬菜和水果为7.27% （ 见表3） 。2004～2013年，全面放开粮食购销市场，实行“四补贴一支持”的粮食支持保护政策。2014年至今，相继取消大豆、玉米临储政策，逐步下调稻谷、小麦最低收购价。

根据计算结果，2011年中国粮食安全指数为0.924（理想目标值为1），粮食安全已经达到了较高水平。2013年全国粮食总产量6.02亿t（12038.7亿斤），比2012年增加1235.6万t，增长2.1%。粮食实现“10连增”。2014年全国粮食总产量6.07亿t（12142亿斤），比2013年增加516万t（103.2亿斤），增长0.9%。增长0.9%。我国粮食总产量实现“11连增”。2015年我国粮食继续保持增长态势，但增幅继续收窄，粮食总产量6.21亿t，比 2014 年增加 1440.8万t （ 288.2 亿斤），增长 2.4% 。我国粮食总产量实现“12连增”。2016年粮食产量61624万t，比上年减少520万t，减产0.8%。其中，夏粮产量13920万t，减产1.2%;早稻产量3278万t，减产2.7%;秋粮产量44426万t，减产0.6%。2017年，全国粮食播种面积112220千hm2（168329万亩），比2016年减少815千hm2（1222万亩），下降0.7%。其中谷物播种面积92930千hm2（139395万亩），比2016年减少1464千hm2（2196万亩），下降1.6%。全国粮食总产量61791万t（12358亿斤），比2016年增加166万t（33亿斤），增长0.3%。其中谷物产量56455万t（11291亿斤），比2016年减少83万t（17亿斤），减少0.1%。粮食生产再获丰收，属历史上第二高产年。国家公布2017年全国粮食产量，让我们来看看哪些省市的粮食产量更高，在养活全国人民（见图7、表4）。全世界粮食总产量为25.62亿t，世界总人口约75.0亿人。则世界人均粮食拥有量为341.6kg。2017年全国人均粮食占有量达到444kg，超过世界平均水平;水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上。

对于国外一些专业人士对中国粮食问题提出的疑问，在此我们有绝对的把握说中国未来的粮食生产量绝对能满足国民的需求，并且中国未来的粮食经济将会更好的发展。在改革开放这40年间，我国的粮食产量整整提高了一倍有余。随着改革的深化和开放的扩大，我国粮食生产、储备、流通能力全面增强，粮食安全保障水平持续提高。40年来，中国农业农村发展取得了历史性成就，提前完成联合国千年发展目标有关粮食安全和减贫目标，为世界反饥饿事业作出了中国贡献。特别是党的十八大以来，我国提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。我国粮食产能稳定、库存充裕、供给充足、市场平稳，粮食安全形势稳中向好、粮食安全保障能力显著提高。近10多年来，我国粮食自给率基本保持在95%以上。可见中国人均粮食已达世界平均水平的1.3倍以上！中国的粮食安全，已赢得很有富余度的较充分保障。

伴随着当今世界经济一体化趋势日益加深，世界各大主要国家以及经济组织之间的经济相互制约程度不断提升，各种不确定性因素对国家经济安全的冲击日益增多，尤其是对国际粮食贸易的冲击。这都对整个中国粮食安全产生巨大影响。一个国家是否有足够的粮食储备，是否具备应对粮食安全带来的一系列问题的相关策略这都是一个国家经济是否可以安全运行的重要基础，在经济全球化背景下，粮食安全问题面临着诸多不确定性因素的挑战。今日中国正快马扬鞭奔向全面小康社会，人民生活在芝麻开花节节高的喜悦之中。但是，我们仍然不能忽视“三农”问题、特别是粮食安全问题。随着形势的不断变化，影响当代中国粮食安全的一些新情况和新问题引起了社会的广泛关注。尽管成绩显著，饥饿在全世界及中国仍然普遍存在。现在全世界仍然有近8亿人口吃不饱，每天摄入的热量严重不足，而中国现在约有1.5亿人吃不饱，也就是说将近11%的人口仍然处于饥饿状态。中国的饥饿人口在全世界排第二位，第一位是印度（见图8）。

5国家粮食安全存在的突出问题

“12连增”不仅为中国的粮食安全奠定了坚实基础，为应对金融危机、保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为管理通胀预期创造了有利条件，也为解决世界粮食危机、缓解贫困和饥饿做出了重要贡献，受到国际社会的广泛赞誉。同时我国粮食安全形势不容乐观，由于受到国内农业生产环境因素，农业生产成本，国际市场环境等因素的影响，我国粮食生产还存在一些不安全的因素，未来我国粮食生产将面临更大的挑战。主要表现在：粮食生产资源约束增强，粮食供求平衡压力增大;我国耕地和粮食耕种面积逐年减少，耕地质量不断下降;粮食食生产比较效益低，农民种粮的积极性不高;农业生产基础设施薄弱，经营方式落后，粮食生产力水平较低。突出问题如下：

5.1资源环境压力

第一大突出问题是付出了极高的资源环境代价。据了解，至2050年，全球人口将达90亿，届时全球粮食需求将翻一番。然而，自上世纪90年代开始，全球粮食增产速率已经明显变缓，且增产的资源环境代价也越来越高。全球农业正面临保障粮食安全和减少环境代价的双重挑战。我国由于沉重的人口压力，对自然资源的不合理利用，生态环境整体恶化的趋势没有得到根本改善。水土流失、土地退化、荒漠化、水体和大气污染、森林和草地生态功能退化等，已成为制约生态农业发展的主要障碍[23]。

目前中国粮食产量的增加，走的基本还是依靠要素投入的老路，水资源过度开发，我国的水资源量约占世界水资源量的7%，干旱区和半干旱区占国土面积的一半以上，而且我们的水资源分布是不均匀的，81%的水资源分布在仅占耕地面积36%的长江以南地区，也就是说，地多的地方水少、水多的地方地少。

农业源污染物排放对水环境的影响较大，其化学需氧量排放量为1324.09万t，占化学需氧量排放总量的43.7%。三废污染是导致农业生态环境恶化的重要原因，也是农业粮食减产的重要原因。据统计，我国利用污水灌溉的面积为361.84万hm2，占全国总灌溉面积的7.3%。中国大约1/5的农地已被污染，大约有2亿亩耕地在利用上存在食品安全、生态安全等问题，其中有5000多万亩受到重金属等的中重度污染。中国土壤超标率为16.1%，以镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍等重金属为代表的无机污染物超标最为严重，其中镉的超标率达7.0%。这些在土壤中积累的重金属最终又被农作物吸收，粮食果蔬带着重金属的残留进入日常人家的餐桌。显然，食品质量安全在农业生产的源头上已经被环境危机拖下水。

我国每公顷土地使用的化肥是世界平均的4倍以上，造成土壤和水体的污染在不断加剧。从1970～2010年，中国的化肥使用量增长了25倍。化肥和农药过量使用，带来的环境成本和经济代价越来越突出。我国粮食产量占世界的16%，化肥用量占31%，每公顷用量是世界平均用量的4倍，过量的化肥很快被水冲到地下，影响土壤的营养平衡。对全国主产区进行主要粮食作物水稻、小麦和玉米的1 333个田间试验中，发现水稻、小麦和玉米的氮肥农学效率分别为 10.4 kg/kg、8.0 kg/kg和 9.8 kg/kg，氮肥利用率分别为 28.3%、28.2%和 26.1%，远低于国际水平，与20世纪 80年代相比呈下降趋势 [23]。

现在每年使用的农药约180万t左右，但真正能够作用于作物发挥作用的比重不到30%，有70%在喷洒过程中都喷到了地上或者飞到了空中，带来的污染也很严重，多种农药造成了土壤污染，甚至使病虫害的免疫能力增强。不断加剧的农药使用，对于环境、农地粮食和食品残留带来非常严重的问题。

中国塑料薄膜的需求量每年将以9%以上的速度增长。每年使用的塑料薄膜大概在240多万t，但是每年能够回收的不到140万t，那就意味着每年有100万t以上的塑料薄膜遗留在土地里头，成为污染源。但随着用量的不断增大，农用塑料残膜清理回收十分困难，土壤中塑料农用地膜的残留量逐年增加，给农业生态环境和人体健康带来了严重的负面效应，对农业可持续发展构成威胁。环保部门早已承认，中国土壤污染的总体形势相当严峻。据估算，全国每年受重金属污染的粮食达1200万t，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。

中国工程院关于全国土壤环境保护与污染防治战略咨询项目研究报告显示，我国土壤质量在不断下降，我国农业生产中土壤的贡献率大约在50%至60%，比40年前下降10%，比西方国家至少要低10至20个百分点。

5.2耕地压力

第二大突出问题是我国粮食产量连年增长背后付出的耕地压力太大。当前，中国的人均农业资源远远低于世界平均值。处在工业化、城镇化、农业现代化深入推进的背景下，粮食安全日益成为一个动态变化的命题[24]。未来，农业资源紧张的矛盾将更加严峻，可用于农业的耕地、水资源还会减少，随着人口增长和生活水平提高，粮食消费还会不斷增加，中国粮食生产和供给将始终面临需求总量增加和资源不足的双重压力，面临粮食消费升级和品种结构性矛盾突出的双重挑战。与此同时，极端自然灾害的频繁发生、政策激励的边际效应相应减弱、农业比较优势持续下降，都将给中国粮食安全带来多重制约。

从长期看，我国粮食产量增长将存在四个方面的耕地压力。一是城市扩建、新城镇建设和交通发展等的直接占用。二是不断提高的生活水平和不断增加的城镇居民，对蔬菜水果花卉等经济作物日益增加的需求，与种粮争地。三是耕地有效耕层日渐变薄， 土地质量严重降低。四是随着人口增长，经济社会发展以及工业化、城镇化的逐步推进，耕地占用的压力仍将继续存在并有可能进一步加剧，耕地减少的趋势难以避免。造林面积扩大，退耕加大，耕地面积缩小（见图9）。

粮食单产是指的是粮食单位产出量，即在粮食作物实际占用的耕地面积上，平均每hm2耕地全年所生产的粮食数量。从粮食单产水平看，我国玉米、水稻、大豆、小麦2012年四大作物的平均單产分别为397kg、450 kg、126 kg、333 kg，只相当于美国等农业发达国家的70%左右（见图10）。

5.3粮食质量安全压力

第三大突出问题是食品质量安全隐患仍然较多。人体健康日益受到集约化食物生产的影响。粮食安全受到不规则的食物生产，动物传播疾病、牛奶和水稻污染等因素的影响。镉在常温下为银白色或略带蓝色光泽的软质金属。自20世纪初以来，镉的产量及用途不断增加，全世界每年向环境中释放的镉达3万t，其中82%～94%会进入土壤中。中国地质大学2008年研究显示，绵竹、什邡等地居民大米、小麦镉摄入量超标2倍至10倍。

由于中国环境保护的滞后，《2014年联合国环境报告》中，中国的环境绩效指数在178个国家中排名第118位。据有关数据统计，20%的耕地受到污染，这其中83%来自无机物质的污染，如铬、镍和砷等。无机物质的污染一方面是因为工业活动的污染，另一方面与农业生产方式有关系。

粮食质量安全形势相当严峻。由于片面追求粮食数量增长，依靠要素过度投入和资源过度开发利用换取粮食数量安全，化肥、农药使用过度，甚至使用有毒、高毒农药，使得土壤水体中农药残留和重金属含量超标，有的甚至成为毒地、毒水，再加上工业污染排放控制不当造成土壤水体污染、重金属超标等，直接危及粮食质量安全[25]。

中国的食品安全问题频出，一方面，似乎黑心厂家丧尽天良，道德的血液都流进了臭水沟;另一方面，相关新闻铺天盖地，却丝毫没有解决的迹象。食品安全犯罪具有发案率高、涉及面广、形式多样、隐蔽性强、组织严密、主体复杂等特点。

食品安全犯罪危害严重，不仅危害人们的生命健康，制约小康社会建设，影响经济健康发展，而且破坏社会和谐稳定，损害党和政府形象，引发社会信任危机。食品质量问题隐蔽性强，生产者、经营者与消费者、监管者信息不对称，政府实施有效监管的难度较大，进口食品质量也不能让人放心。

2018年《福建省食品安全信息追溯管理办法》正式实施。在十一个追溯食品大类别中，粮食及其制品位居首位。实际上，厦门市粮食局从2017年开始，就推出一系列举措，保障粮食数量与质量“双安全”，增强百姓获得感、幸福感、安全感。

5.4粮食市场压力

第四大突出问题是中国国内粮食市场受国际市场的影响日益加深。粮食市场面临国内与国际竞争的双重压力。近年来，国家不断提高稻谷、小麦最低收购价和玉米的临时收储价格，有力地促进了粮食增产和农民增收，但随着内部条件的变化，粮食价格支持政策也面临新的挑战。当前粮食市场最突出的问题是中国国内粮食价格变化趋势与国际市场严重背离，国内外粮食价格倒挂的问题日益突出。

2013年以来，大宗农产品在中国国内市场的价格，可以说普遍高于进口价格，很多用粮企业转向更便宜的替代品，中国国内高价粮食产品托收，导致粮食产量、库存量、进口量三量齐增。这种三量齐增的状况，恐怕在世界二百多个国家和地区是很少出现的。

库存挤压严重，财政负担沉重，如何完善农产品价格形成机制，完善粮食收储制度，统筹国际国内两个市场和两种资源，是中国农业政策调整的重大课题。中国的农民不仅补贴城里人，还在补贴全世界，一旦有些人呼吁说要提高粮价给农民实际的好处，立刻有人站出来反对说：即使提高粮价，农民也不会得到什么好处的，所以还不如不提高。

受资源禀赋和生产水平限制，我国国内粮食生产成本不断增长，大大高于粮食出口国家，粮食产品国际竞争能力较弱。从2010年起，我国粮食价格已全面高于国际市场离岸价格，大豆、棉花等产品价格已高于进口产品的到岸价格。由于国际市场粮食价格低，再加上国内农业资源要素使用绷紧，特别是水土资源使用已经接近极限，我国不断增加粮食进口来满足国内粮食消费需求。

5.5粮食生产、流通和消费关系压力

第五大突出问题是生产、流通和消费关系。粮食安全可以从政治安全、经济安全、军事安全、社会稳定等各个方面影响国家安全，需要从国家战略层面来审视。粮食安全依托于生产环节及收购、储存、运输、加工、转化、批发、零售等流通环节构成的粮食产业。

粮食生产对于粮食安全是骨髓造血，产量不足可导致“贫血”，质量不好可导致“白血病”。粮食生产具有丰歉交替的波动性，波幅和波长受土地和水资源、气候、种粮积极性等影响，应通过储备“蓄水池”进行调节和平衡。如认识不到这点，往往不能容忍波谷的阶段性减产而过度生产，或在连续丰收的波峰上急于压价减产卸“包袱”。

流通对于粮食安全是血液循环，流通不畅则可能导致“脑血栓”、“心脏病”。当前保障粮食安全难度主要在于，一方面，土地后备资源开发接近极限，另一方面，粮食流通仓储设施不足，物流通道不畅，运输方式落后，应急供应网络不健全。粮食收购环节。一是无证收购。二是在粮食供求失衡时，为抢粮源，不顾粮质，盲目提高收购价格。粮食批发、加工环节。粮食流通形式多样，既有购销一体化经营，也有收购、加工、批发联合一起的企业，难于将这些企业的粮食批发、加工分开。粮食零售环节。一部分人不讲诚信，追求牟利，短斤少两;对质量安全标准把握不严，甚至掺杂使假，侵犯消费者利益，又危害消费者健康。

粮食流通监管角色缺位。由于粮食行政管理部门长期以来按照政府计划经济模式行政职能管理粮市，转向市场经济后，如何监管好市场化形势下的粮食流通是一个新的课题，角色上缺位。粮食流通监管手段缺位。粮食流通体制改革后，实行的是市场经济体制下的粮食流通，在新情况面前，粮食流通监管的指导思想、监管形式、方法措施跟不上市场经济发展的节奏。

现阶段，全国每年净增人口700 多万，城市人口每年大约增加 1000 多万，按人均 400 公斤消费量计算，每年增加的粮食需求约在 60 亿斤左右。肉蛋奶及蔬菜消费量的增加，能够替代主粮的消费。中国人近年来肉蛋奶及蔬菜的消费量日渐增加，主粮消费理应减少，但是统计局给出的数据显示，主粮生产一直是在增加的，那为什么还要大量进口主粮呢？可能性只有一个：中国国内没有生产那么多的水稻和小麦。消费存在供给足、成本低，消费者就容易有浪费的冲动。抛洒遗留、保管不善、餐桌厨房浪费等是显性浪费。

6. 缓解我国粮食安全危机的主要对策

民以食为天，食以安为先。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国粮食生产连获丰收，安全形势持续向好。但作为14亿多人口的大国，粮食安全什么时候都不能轻言过关;保证中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，不能有丝毫含糊。从粮食生产看，在产量保持较高水平的同时，结构性矛盾凸显，品种间供过于求和供给不足并存。从粮食消费看，人民群众的需求正在从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”“吃得放心”“吃得便利”跃升，但绿色优质粮油供给不足，流通效率偏低，服务水平不高。同时，种植结构的调整，轮作休耕的实施，不合理库存消化的加快，价格形成机制的完善，都将给粮食供需和市场形势带来新变化，对在更高层次上实现粮食供需动态平衡提出了新要求。随着我国经济的快速发展和二胎生育的提倡，我国粮食供应的需求也在逐年递增。在目前我国经济、政治、军事等综合实力不断上升的背景下，应该改变国家粮食安全完全靠自给率来解决的战略，转为粮食控制力的战略来保证我国的粮食供给，在可控的范围内尽量减少中国土地资源的快速消耗。通过我国“一带一路”战略建立我国粮食安全和农业健康持续发展长效机制，建立中国粮食多元化的供给路径保障机制。未来我们必须要围绕着尽快构建新形势下国家粮食安全战略体系，做好任务落实、长远规划等工作，确保国家粮食安全保障水平进一步提高，为经济社会发展奠定坚实基础[26]。中国每年新增几百万人口，粮食供应压力越来越大……我们的基本方针是立足国内资源，实现粮食基本自给。研究中国的粮食安全问题，不能就粮食谈粮食问题，必须从更深的层次上找出其根源，以采取治本之策。

6.1.落实有关粮食支持保护政策，提高我国粮食安全的稳定性及抗风险能力

保障国家粮食安全前提条件是保证粮食播种面积不低于16.5亿亩（保证粮食播种面积）、持续提高主要粮食单产（攻单产）和合理控制人口增长、科学引导消费。在保障12亿亩粮食用地、16.5亿亩粮食播种面积的基础上，通过自主创新培育突破性新品种及其研制综合配套技术，持续提高单位产出，是确保中国粮食安全的第一选择，也是长期的战略选择和根本出路，应该从以下入手。为此：

一是要把思想认识统一到中央的决策和部署上，解决好“三农”问题，加大政策支持力度，调动和保护农民种粮积极性。作为14亿人口的大国，从中长期看我国粮食供求总体处于紧平衡态势，任何时候都不能轻言过关，保障国家粮食安全是一个永恒的课题。进入新时代，必须认真落实总体国家安全观和新粮食安全观，始终绷紧保障国家粮食安全这根弦，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，着力推动“科技兴粮”和“人才兴粮”。

二是大力发展粮食产业经济，加快从增产导向转向提质导向，推动我国由粮食生产大国向粮食产业强国迈进。十九大报告指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。坚决实行最严格的耕地保护制度。关键是切实落实《农村土地承包法》，把土地的权利真正交给农民，通过农民的权利限制对土地的过度征占。

三是必须保护好农民种粮积极性。谁来种粮？怎么种粮？核心是要让粮食生产有利可图。中国已经建立起来的粮食直补、农业生产资料综合补贴、良种补贴和农机购置补贴等政策措施效果明显，需要坚持。必须加快转变农业发展方式，构建新型农业经营体系，更加注重生产优质安全农产品。这就需要培育出一批专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等新型主体。

四是惠农政策的到位与落实。加大宣傳力度，让农民充分了解惠农政策，维护自己的合法利益;不折不扣地将惠农政策落到实处，让农民真正感受到种粮的实惠;加大督查力度，对于政策落实不力的单位或个人可给予严厉的查处。

五是尽快形成长期稳定增长的转移支付机制，使粮食主产地的财政收入达到全国平均水平，提高地方政府抓粮积极性。要给农业插上科技的翅膀，按照增产增效并重、良种良法配套、农机农艺结合、生产生态协调的原则，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化、安全环保法治化，加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系。

六是做好粮食储备是确保国家粮食安全的核心环节，也是国家粮食安全的重大战略。纵观世界各国，无论贫穷，还是富有，无论过去，还是现在[27]。储备粮食早已不算什么新鲜事，但这也恰恰说明粮食储备的重要性。守住“种粮卖得出、吃粮买得到”粮食流通工作底线，保持粮食供求基本平衡和价格基本稳定，促进粮食增产农民增收和粮食流通现代化，确保国家粮食安全为目标的社会活动[28]。

七是大力发展种粮方面的农村产业化组织。家庭农场、农业专业合作组织、龙头企业等农村产业化组织，都要向种粮方面集中，推进种粮产业的发展。推动农业产业化经营，鼓励发展农产品加工，完善利益联动机制，让农民更多获利。在流通领域，要结合“万村千乡工程”，加快建立完善农资流通体系，着力减少流通环节，实行差率管理。

6.2. 通过金融渠道筹集粮食安全资金，稳定发展粮食生产

自古以来，国以民为本，民以食为天，食以粮为源[29]。粮食安全问题历来处于治国安邦之首，具有战略性主导地位，是经济得以快速发展、社会得以保持稳定的根本因素。农业投入是农业稳定发展的关键，农业投入的增减变化，直接关系到农业的稳定发展[30]。多层次、多渠道增加对农业的投入，是稳定农业、发展农业的关键所在，也是建立农业投入机制的根本立足点。

一是多渠道增加农业投入，加强农业基础设施建设。稳定党和政府在农村的基本政策，深化农村改革，不断推进农业科技进步，积极发展粮食产业化经营，形成生产、加工、销售有机结合和相互促进的机制，推动粮食向商品化、专业化、现代化转变。充分利用资源，健全和规范国家粮食储备体系， 提高粮食质量安全水平，保护和改善农业生态环境。各级地方政府一定要把中央、国务院确定的增加粮食投入的政策落到实处。各项新增支农资金，在年初安排预算时，要逐级加以落实。结合实际，进一步加大对农业基础设施建设的投资，以改善农业基础设施现状，促进粮食的发展。政府必须加大对农业的投入力度，积极发挥国家资金投入对社会资金的带动作用，将增加农民收入和粮食生产紧密结合。同时，要适当增加对农业科技、农村教育和基础设施建设的投入。探索土地融资租赁、大型机械设备融资租赁等模式，既解决融资问题，又可盘活资产。

二是多举措控制农资价格上涨， 努力消除农资价格上涨造成的不利影响。加强对农资价格监测和调控。政府相关部门应做好农资价格的监测，制定农资产品的最高限价，保证粮食生产成本不增加。密切关注农资市场的价格动态，及时了解农资的供给和需求情况，加强农资价格监管，整顿和规范农村市场秩序，严厉打击流通环节的囤积居奇与坑农害农行为行为。同时，要落实对农资生产企业在税收、运输等方面的政策优惠，确保供给。给予农资生产企业以政策支持，包括原材料供应保障、生产补贴、技术支持等。积极推广科学使用农资技术。在化肥施用上，要以测土配方施肥为契机，指导农民合理用肥，尽可能地减少用量，提高化肥的使用效率;在农药施用上，要严格按照用药程序，掌握用药时机，避免浪费;在农机使用上，鼓励专业户提供专业化服务等。适当增加农资综合补贴力度，保障各项“直补”政策到位。针对当前农业生产资料价格的上涨情况，进一步加大对农民的直补力度。

三是是加大对农户的补贴力度，确保种粮积极性。使其收入不低于种植经济作物等的收入水平，进而达到不低于外出务工收入水平，最终达到社会平均收入水平。陈锡文主任提到，由于国家对WTO的承诺，农业补贴不能超過8.5%，有钱也补不出来，现在只能补1000多个亿，但把价格提上去就不存在补贴的问题了。怎么样来反思这个问题，不能让种粮的农民吃亏，不能因为受到某些限制，该拿出来补助的不补助，这是个值得研究的问题。

四是着力推进品牌建设，支持和引导粮食加工企业进一步提升品牌经营水平。财政应该安排资金对积极完成高档优质稻（麦、豆）订单生产的企业和获得“三品”（无公害农产品、绿色食品、有机食品）认证的企业实行以奖代补，鼓励和扶持高档优质稻（麦、豆）加工龙头企业的发展。通过各级财政投入，有力地提高粮食生产后劲。认真落实中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，加大对优质粮食产业工程项目的支持力度，使更多的产粮大省成为国家优质专用粮生产基地，为保证国家粮食安全做出新的贡献。

五是通过增强农业信贷投入，尽快建立农业风险分散机制。由于农业信贷的投入，资金充足，粮食生产实现机械化操作，对于促进农业经济发展具有重要意义。而随着农业信贷的投入，人们可以有充足的资金用于自身素质提高，对于抵抗粮食生产风险、培育良种、增强农作物产量具有重要意义。第一，构建发达的政策性金融体系。第二，构建灵活而多样化的信贷制度。无论是解决农业金融信贷支持，还是农业保险的长效发展，均需建立多层次、广覆盖、可持续、政府与市场共同参与的农业风险分散机制，促进保险公司农业巨灾保险良性发展。这种风险分散机制应该是分层次的：第一层，政策性保险和商业保险经营原保险;第二层，由国家经营再保险和巨灾风险基金;第三层，巨灾风险证券化。前两个层次是传统风险分散方式，首先农民通过购买保险将风险转移给原保险人，为避免风险累积，原保险人在承保后通过共保、分保将风险进一步分散，但风险依旧留存于保险业自行消化;而后一层则是现代风险分散方式。

六是要切实加强资金管理，提高资金使用效益。新增加的各项用于粮食的资金，要纳入各级财政预算管理，列收列支，全面反映。各级财政部门要充分发挥职能作用，统筹安排、统一管理资金;尽量制定科学而又严格的资金管理制度;坚持按项目投放用于粮食、专款专用，不得挪用。要切实加强各项支农资金使用情况的监督检查，努力提高资金使用效果。

6.3.强化农业科技创新，提升科技装备水平

马克思、恩格斯在一百多年前考察了科学技术在工业革命过程中的重大作用，得出了科学是“一种在历史上起推动作用的革命力量”的著名论断。邓小平同志曾在1977年全国科学大会上指出“科学技术是生产力”，后来又进一步提出“科学技术是第一生产力”。近些年来，粮食作物科研突破性的成果不多，农民迫切需要的新品种、新技术、新器械相对比较缺乏[31]。粮食是人类赖以生存的首要物质基础，当前提高我国粮食生产能力的各种制约因素日益凸显，要解决我国的粮食安全问题，关键是依靠农业科技创新，核心在于必须培育出适宜我国粮食生产发展的新品种，从根本上保障国家的粮食安全。

一是加快粮食科技成果推广应用。加大科技推广服务力度，坚持以“先进性、适用性、可靠性、安全性、节约性、有效性”为标准，遴选成熟科研成果[32]。遵循科学规律，按照国家推广应用新技术、新装备有关政策法规，制定粮食行业科技成果推广办法。探索粮食行业“科技特派员”试点，强化农村粮食产后科技服务。重点支持健全农业技术推广网络，大力推广粮食新品种、先进种植技术、新农药、新肥料，提高粮食单产水平和产品质量，增强粮食市场竞争力。加大对农业种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农产品市场信息体系、农业资源与生态保护体系、农业社会化与管理体系等“七大体系”建设的支持力度。保障国家粮食安全，需要依靠科技创新，构建三大技术体系，即防灾减灾科技支撑体系、信息农机农艺相结合的生产技术体系和储运加工高效利用体系。从产前、产中、产后三个环节保障粮食生产，引领粮食生产的可持续发展。

二是加强农业科技创新和技术推广体系。进一步深化农业科技教育体制改革，完善农业技术创新体系，提高农业科研效率，是推动农业技术进步、实现科技兴农的必然要求。技术推广是整个科学技术进步的重要环节，加快现有科技成果转化和粮食生产重大技术的科研攻关与引进，是中国科技兴农战略的重要组成部分。重点是推广优良品种、水稻旱育稀植及抛秧、地膜覆盖、精量半精量的播种、病虫害防止、科学用肥、节水灌溉和旱作农业等重大适用技术。依靠农业科技进步，挖掘粮食增产潜力，改造中低产田，增加粮食单产，是解决我国粮食问题的根本的、基本的途径。中国人能否养活自己，关键在于能否依靠科技进步，发展粮食综合生产能力。

三是加强科研攻关和技术推广应用，提高粮食品质和单产水平，降低生产成本。集中物力、财力和技术，加大政策扶持力度，保护调动粮食主产区和种粮农民的积极性。争取到2020年前后，形成农业知识创新、农业技术创新和农业科技成果转化创新三位一体的国家农业科技创新工程保障体系，基本适应农业科技自身发展规律和我国农业、农村发展需要。加强质量监测的研究和技术推广队伍的建设，确保粮食单产水平和产品质量不断提高。完善重大农业科技项目的管理体制。建议考虑设立国家农业专家委员会，研究重大农业科技发展战略，每年确立几个重大农业科研项目，并进行项目委托等。

四是将新型农业科技与农业推广补贴结合起来，重点扶持发展科技含量高效果好的农业生产资料的推广和应用，放活农业科研机构和科研人员，形成绿色新型农业技术的推广普及网络[33]。重点加强县级推广部门的建设，使之成为向上连接各级科研机构，向下连接农业产业化龙头企业、农村合作组织、专业农户、示范农户、村级农业技术员（村干部）等的纽带。随着取消农业税等一系列农村改革政策的实施，农村基层组织的职能将发生很大变化，应当加强乡村干部在技术推广方面可以发挥的作用。要增加农业科研经费投入，积极解决省级和市县级粮食生产科研经费不足问题。

五是加大农机购置补贴力度，特别是提高大中型农业机械的补贴率，进一步健全以县（区、市）级农机技术推广站为中心、乡镇农机技术推广站为骨干、农机专业户为基础的三级农机技术推广网络，努力提高农业机械化生产水平，提高粮食生产效率，降低劳动强度。尽快形成多元化服务。五个层次的农业技术推广人员，现在很多没有归队，据统计，基层农业技术推广人员大概三分之一的人在搞农业技术服务，三分之一的人出去打工了，还有三分之一通过经销农业生产资料的来养家糊口。地方政府只能保证三分之一农业技术推广的人员待遇和运行经费。农业技术推广属于公益性服务，国家要保证编制、经费[34]。

六是加大对农业教育和农业科技的投入力度。沿海的省份经济比较发达，对大学生涉农的专业，浙江省12个涉农专业全部免费，西部做不到，提出过，但没钱。要有很多具体的政策来鼓励大家学农，包括鼓励农业科研，政府对袁院士的超级稻很重视。但是农业不光是袁院士的，还有很多搞水稻育种的，还有很多教学科研单位涉农的，政府都要支持。

七是重点支持粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究。集中资金，集中人才，大力开展粮食作物新品种、新技术、新器械的研究，力争在短期内有所突破。要整合农业资源，集中财力，加大对粮食主产区的投资力度。以改造中低产田、农田水利建设、土地开发整理，完善农业技术服务体系为重点，提高糧食生产的科技水平。

八是抓住机遇，加强粮油食品的研究和新产品开发工作，积极调整产品结构，在继续保持发展基本产品和大众化食品的基础上，密切注视国内外粮油产品发展新动态，发展一些有特色的技术含量高的食品，立足站稳国内市场，努力开辟国际市场。

6.4.切实加强农业基础设施建设，增强粮食综合生产能力

粮食综合生产能力，是粮食生产在一个相对较长的时期内可以稳定达到的产量水平和可以实现的产出能力。从目前的情况看，粮食综合生产能力主要取决于农业基础设施建设水平和生产环境条件。根据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》（见表5）。我国粮食安全的目标与路径，必须大力增产粮食，确保粮食安全是实现世界和平与发展的一项不可忽视的长期而紧迫的任务[35]（ 表5）。中国是一个地道的人口大国，如果粮食出了问题，那就是关乎社会稳定和人命关天的大事。粮食安全是一个世界性问题，对我国来说，更是一个重大的问题。

一是搞好粮食基地设施建设。加大对农业基础设施的投入，改善粮食生产条件，提高粮食产量。建立以小型农村水利为主的农业基础设施建设的长效机制。中央要对此部分进行补助或补贴。加快推进水利工程设施的配套建设，搞好土地平整和立地条件的改善，培配土壤肥力，优化农田生产、生态环境。积极引导社会资本参与重大水利工程等建设运营，积极发展节水灌溉，增强抗灾能力，加快种子培育更新步伐。要以财政投入为主，并引导金融资本和社会资金，大力加强高标准农田建设，着力提高土地生产率和水资源利用率。探索实行耕地轮作休耕制度试点，继续加强农村水电路气信和农村教育、卫生、养老、文化、体育等基础设施建设，研究制定创新农村基础设施投融资体制机制的意见，推动城乡基础设施互联互通、共建共享，促进城乡基本公共服务均等化。

二是保护耕地资源。人口持续上涨加大了用地需求。一方面随着我们生活水平的不断提高，粮食需求将持续增长;另一方面全国耕地资源不断减少，人口与耕地一增一减，使人地矛盾更加严峻（见表6）。我们要紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，按照党中央、国务院决策部署，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理，落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全。

三是提高复种指数。提高复种指数是保障我国粮食安全的有效途径，自1978年以来，我国农作物播种面积、粮食（玉米、小麦、豆类）作物播种面积处于下降趋势（见表7） 。其主要原因是中国经济的快速发展，农业产业结构的调整和科技水平的提高保证了近14亿人民的吃饭问题。2016年中国农作物的播种面积约1.51亿hm2，较2015年下降约14.7%。全国耕地复种指数约121.9%。距理论值尚有78.1%的上升空间。采用大食物的观点，解决人类为生存所需要的充足的营养物质。利用高新技术，开垦荒地、荒沙，开发利用300万hm2的海洋国土，通过发展草食畜牧业和水产业等增加其他食物来源。通过促进耕地使用权的集中，加快农业的机械化耕作水平和保护增加耕地的质量，保障粮食复种指数的潜力，提高农民复种耕作积极性，从而有效提高粮食复种指数。未来十年，中国稻谷、小麦和玉米三大粮食作物的种植面积都将减少，但将通过单产提升来保障粮食安全。因此，提高复种指数是稳定作物种植面积、缓和人地矛盾，保证粮食产业持续发展，保障粮食安全的重要措施。

四是加强种子质量体系建设。种子是最基本的农业生产资料，是农业增产增收的关键因素之一，其对农业生产的作用不可替代。国家要加大粮食作物科研投资力度，要引进培育优良品种，提高粮食质量。进入21世纪，随着全球化、市场化、农业产业化的发展和全球贸易一体化格局的逐步形成，种业科技已成为世界农业竞争与控制的战略高地。优良品种是种业科技创新的核心，也是农业科技进步的基础。支持有实力的“育繁推一体化”种子企业建立商业化育种体系。优化种业市场环境，加强知识产权保护，为企业公平竞争和持续发展创造条件，使优势企业能够在竞争和创新发展中逐步壮大。制定扶持政策，鼓励科研资源向企业流动，鼓励企业加大创新投入，在育种经费上逐步向企业倾斜等。加强粮食良种繁育等核心技术、关键技术的研发和推广工作。通过农作物品种选育创新体平台提升项目建设，建成2～3处手段先进、基础设施配套、管理运行机制优良、具有一定领先水平的农作物品种创新平台，为农业生产和种子产业的持续发展提供技术支撑。

五是实施粮食增产工程。藏粮于地比藏粮于库、藏粮于民的办法要更积极、更长远、更主动、更有成效，它是建立我国粮食安全和农业持续健康发展长效机制的重要组成部分，由“藏粮于库”向“藏粮于地”与“藏粮于库”有机结合转变。耕地轮作休耕，重点保护粮食主产区，譬如东三省，特别是黑龙江建三江，粮食主产区中的重点区，实行粮食主体功能区战略，也就是保住了粮食安全的“大后方”。粮食多了总比少了强，粮食多时想少时，粮食库存和价格不是一成不变的，不会是永远的高库存，国内外价格倒挂也不会长久。把保护耕地、培肥地力，依靠科技、提高单产，作为保护和提高粮食综合生产能力的重要措施来抓。

6.5.健全粮食宏观调控体系，有效调节供求与稳定粮食市场

我国正处于工业化、城镇化加快发展阶段。保持粮食供求基本平衡和价格基本稳定，既是保障国家粮食安全、保持物价稳定的基本要求，也是今后确保经济平稳健康发展、维护社会和谐稳定的基础支撑。但是，现阶段乃至今后相当长的时期，我国保障国家粮食安全、保持粮食市场稳定，面临更加复杂的形势和严峻的挑战。为此按照市场在粮食资源源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，创新完善粮食宏观调控体系，加大粮食宏观调控力度。强化预期管理，推进粮食产业化，增强储备粮调控精准性和有效性，减少粮食浪费。着力抓好粮食收购，完善储备粮吞吐调节机机制，灵活运用收购、销售、轮换等方式，有效调节供求，稳定粮食市场。必须立足口粮充分安全，保障粮食、食物及农产品的国家安全。完善粮情监测预警系统，利用大数据、云计算等技术，全面准确掌握市场行情，及时发现苗头性、倾向性、潜在性问题并提出相應的政策建议，适时发布权威信息，积积极引导市场预期。

6.5.1加大粮食宏观调控机制

进一步完善“米袋子”行政首长负责制。进一步明确其权利、责任、义务，同时，建立严格有效的考核制度[36]。将不同部门出台的有关粮食生产、流通、消费、进出口、粮食储备等有关的内容进行统一规范，完善粮食生产、储存、加工、流通领域的准入制度和监管机制。建立国家粮食安全预警系统，加大应急保障经费、应急物资、应急设备的投入力度，整合现有全社会粮食企业资源，提高成品粮应急加工能力，加大对粮食应急预案的学习和培训力度，定期开展多种形式的粮食应急演练，提高演练仿真效果，增强在粮食应急保障中的实战能力。当前，国内粮食市场运行多重矛盾交织、新老问题叠加，部分粮食品种阶段性供过于求特征明显，粮食流通服务和加工转化产品有效供给不足，粮食“去库存”任务艰巨，现行收储制度需加快改革完善等，充分说明中国粮食领域的主要矛盾已经由总量矛盾转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧。我国要缓解粮食安全危机，我国政府必须加大宏观调控力度。要健全粮食统计制度、完善粮食统计调查手段、加强对粮食生产、消费、进出口、市场、库存、质量等监测，加快建立粮食预警监测体系和市场信息会商机制，成立粮食市场调控部际协调小组，建立健全高效灵活的粮食调控机制。进一步处理好改革与发展、服从与服务、市场与依法的关系，更好地适应粮食购销市场化改革的需要，创造性地做好粮食工作。抓好粮食流通统计工作。深化粮食流通统计改革，认真落实好新统计制度，提高统计质量，强化粮情动态监测，加强对粮油供求形势、市场前景的分析研判，增强宏观调控的前瞻性和针对性。

6.5.2优化粮食储备调节机制

粮食储备是我国粮食宏观调控的基本手段，是稳定粮食市场供应和价格的基础支撑。要进一步强化粮食储备体系建设，优化粮食储备品种结构和区域布局，建立科学规范、灵活高效的储备吞吐运作和轮换经营制度，坚持高抛低吸、实施灵活吞吐，把握轮换时机、控制轮换节奏，发挥储备经营对粮食市场的调节作用。在粮食市场波动的敏感时期，可通过调整储备吞吐和轮换的节奏、力度、方式，及时调节粮食供求、稳定粮食价格。推进粮食产业化。按照市场经济条件下粮食产业发展的规律，大力发展粮食转化和加工，建设竞争力强的粮食产业体系。全面加强储备粮管理。指导各承储企业认真贯彻储备粮管理规范，扎实开展储粮安全检查，确保储备粮质量安全。坚持基本立足国内粮食供给的方针和“努力实现粮食供求紧平衡”，是粮食流通工作的目标;加强市场调控监管，保护粮农利益，保障国家粮食安全，是粮食行政管理部门的重要任务。要按现代粮食流通产业发展要求尽快构建“网络健全、储备合理、调控有力、运转高效”的粮食安全保障体系，构建“龙头带动、科技支撑、产销对接、货畅其流”的粮食产业化经营体系，构建“权责明确、行为规范、监督有效、管理到位”的粮食流通监督检查体系。

6.5.3健全节约粮食机制

把节粮爱粮宣传教育贯穿到粮食流通各环节。组织爱粮节粮志愿者队伍，走村入户、深入田间地头，宣传国家粮食政策，要通过具体的粮食加工、仓储和质量检验等知识的介绍，生动地向中小学生讲解爱粮节粮的重要意义，使其能够掌握基本的爱粮节粮知识，了解粮食安全的现状，以进一步培养学生爱粮节粮的习惯。要深入开展粮油科学消费知识进社区进广场活动，向社区群众宣讲粮食科普知识，普及科学购粮、存粮、烹饪、节粮等技巧，把放心粮油“六进”活动与爱粮节粮宣传教育活动结合起来，增强全社会爱粮节粮意识。开展“放心粮油进万家”活动，宣传粮油科普知识，推介放心粮油产品，扩大放心粮油在全社会的影响力。

6.5.4完善种粮利益保护机制

调动农民种粮积极性、稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全，关键要完善种粮利益保护机制。要从我国国情粮情出发，以保障国家粮食安全、促进农民增收为目标，以粮食价格支持措施为基础、生产补贴措施为主体，综合运用财政补贴、金融保险、政府公共服务等方式，着力突出口粮品种、粮食主产区和关键环节，探索建立指向明确、重点突出、市场导向，操作简便、协调高效、受益直接的粮食支持保护制度。进一步增强粮食企业的市场主体意识，突出收购工作位置，努力创新服务方式促进种粮农民增产增收，努力挖掘市场潜力掌握更多优质粮源，全面完成市县下达的粮食收购任务，力争多收粮、收好粮。粮食价格怎么定来的？是政府一口价，没有商量的余地。为什么定这个价？工业产品价格怎么来的？按照科学合理的测算，应该是生产一个产品成本是多少，再加合理的利润[37]。粮食价格不是这么定的，不是按照生产粮食要多少种子多少农药化肥，还有水、人工等来计算的。调查了解到，在农村要请一个劳动力，特别是到田里做事至少每天100元以上，还要供两餐饭和一包烟。现在计算的劳动力成本是38元一天，这是多少年前劳动力成本的价格。如果按100元一天的劳动力成本，种一亩田种一季，7个劳动力要1400元，每亩600元的收益如果算上劳动力成本要亏800元。所以，要解决国家粮食安全问题，得把这个价格问题解决了，合理测算市场价，究竟要多少成本，把劳动力成本算进去，再保证合理的利润。我测算的是要200元一担，才是真正的接近合理的价格。

6.5.5完善粮食进出口调节机制

粮食进出口是我国粮食宏观调控的重要手段，是调节农产品品种余缺，保障国内粮食供给的重要补充，是统筹利用国际国内两个市场两种资源，发挥我国农业比较优势的关键举措[37]。要根据国际国内粮食供求和价格变化趋势，建立健全科学、安全、灵活的粮食进出口调节机制，探索将进出口贸易、储备运作与粮食市场调控有机结合，实行有进有出、有度有序的进出口战略[38]。必须立足口粮充分安全，保障粮食、食物及农产品的国家安全。保障口粮充分安全，就是确保我国口粮消费95%以上立足国内生产，并利用国际市场进行调剂余缺，满足多样化消费和不同层次人群的需求。保障饲料、工业用粮自主安全，利用国际市场做必要补充。保障食物可调安全，满足城乡居民健康合理的膳食需求和食物偏好，依照营养价值和绿色食用标准，在世界食物市场可调的基础上保障食物安全[39]。保障農产品可控安全，在可控的安全水平和范围内，充分利用国内外两种资源和两个市场，保障我国农业生产的可持续发展和农产品稳定供给的永续提高[40] ，中国是一个拥有14亿人口的国家。中国以占世界不到10%的耕地，养活了22%的人口，为实现世界粮食安全作出了积极贡献（见表8）。

6.6.进一步加快《粮食法》的制定进程， 制定出台科学、系统、周密的《粮食法》

6.6.1借鉴国外粮食安全法律保障的成功经验

在利用法律保障粮食安全方面，世界各国都高度重视国家粮食安全，采取不同措施保护本国粮食安全，不少国家远远走在我国前面。美国是法治和市场经济高度发达的国家，对粮食安全的宏观调控主要是在利用较为全面的预警信息指引的基础上，通过法制手段和市场调节来实现的。如：美国是世界上粮食生产最发达、最早为粮食立法的国家之一，采取“一揽子”综合性粮食立法模式，把一些重要问题集中在一个法律中解决，先后制定大量的粮食法律法规包括在农业法中并构成了农业法的主体和核心。如《美国仓储法》及《粮食仓储条例》;《1973年农业和消费者保护法》、《农业调整法》、《1996年联邦农业完善和改革法》等。加拿大的粮食管理及安全政策是通过法律和法规来落实的。加拿大粮食管理最主要的法规有两部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麦局法》。运用法律手段，建立粮食贸易所需的硬件（基础设施）和软件（相关规定），并根据期货市场相关预警信息，对生产和储备采取必要的调控，调节市场的供求关系。加拿大制定有《加拿大谷物法》，以法律形式对粮食的进出口管理和国内粮食生产与流通进行规范。欧盟粮食储备主要实行国家采购，即按照“干预价格”收购农民的粮食，“干预价格”是欧盟为保证农民收入不受过大影响而采取的一种保护措施，其实施规则是通过对各国粮食生产、库存、需求状况等预警信息，以及国际粮食生产形势和价格走势等因素的综合考虑而制定的，如在法国，当收购机构（主要是农业合作社）不能在市场上卖掉粮食时，法国粮管局（ONIC）作为政府管理机构就必须买下它们的粮食，以作公共储存或“临时储备”。日本1995年以《新粮食法》替代执行了半个多世纪的《粮食管理法》，此外还有《粮食紧急措施法》、《米谷法》、《米谷统制法》，为确保日本的粮食流通提供了法律依据。澳大利亚粮食市场发达，交易秩序井然，主要得益于健全的法律体系。一般情况下，政府不采用行政手段干预经济，主要采用法律手段。政府在粮食生产、加工、储运和销售等各个方面都制定了相应的法律，而且都有很强的可操作性。粮食市场相关主体都必须严格按法律规定办事。这些粮食立法国共同的特点是，根据自身实际国情，依靠经济手段和法律手段并重来发展粮食生产和增强粮食调控能力，确保本国粮食安全，而我国主要是依靠政策和行政命令的方式来实施，它们的立法经验和司法实践，可以为我国粮食立法提供了有益经验和借鉴。《粮食法》应坚持以下基本原则：以国家粮食安全为粮食立法体系建设的最高准则;立足国内保障粮食基本自给、进出口调剂余缺;国家宏观调控下的粮食行政首长负责制;在国家宏观调控下充分发挥市场机制的基础性作用;顺应国内外粮食流通形势和发展趋势，符合国际惯例与大力扶持国内粮食产业发展相结合。

6.6.2整合、修改、清理和补充完善相关法律法规

民以食为天，对于国家、民生事关重大的粮食生产、流通、消费和安全，有必要以国家统一立法的形式加以规范[34]。但目前，中国尚没有关于“粮食生产、流通、消费和安全”完整过程的统一专项立法，粮食立法散见于各种相关的法律、行政法规之中，致使粮食生产和管理处于缺法难依的窘境。

6.6.2.1加快推动《粮食法》。修订《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》，为深化改革提供支撑。一是明确界定粮食流通管理环节各部门职责，做到权责一致，分工明确，形成合力;二是适应新形势新要求，进一步加强粮食宏观调控，新增强化粮食质量安全监管的相关内容，进一步强化对政府粮食储备和政策性粮食的监管;三是进一步完善罚则，加大粮食流通违法违规行为处罚力度。于法有据，才能抓而有效。

6.6.2.2重新整合与《粮食法》相关的法律法规。粮食安全保障涉及粮食生产、流通、储备和消费等多个环节，也涉及农民权益、农业投入、自然资源、人口控制等多方面内容，与诸多法律存在交叉，相互间存在着千丝万缕的联系。所以，应在现有粮食安全法律法规基础上制定《粮食法》，并将那些散见于各相关法律与行政法规、规章及地方性法规的直接或间接与粮食安全有关内容进行重新整合。

6.6.2.3吸收现行法律法规的长处。《中华人民共和农业法》、《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》等关于农业、粮食的专门法律法规的成功经验，以此作为粮食立法的主要组成部分;对其中相冲突的内容进行整合协调，弥补其不足，修正其失误;对涉粮涉农法律规范中已与当前时代背景、经济发展形势不相适应的部分进行修改或清理;对涉及粮食安全的一些立法空白进行补充和完善。同时要尽可能使粮食立法内容具体，条款界定清晰细腻，可操作性强。

6.6.2.4与国际规则惯例有效衔接。中国是一个粮食大市场，立法必须考虑到世界经济一体化的发展趋势和国际上通行规则的影响。作为WTO成员，中国应当要有一系列完备的法律规范去适应世贸规则，主动遵守国际承诺承担应尽义务，加强和完善粮食领域立法，与国际惯例有效衔接，把行之有效的粮食政策措施上升为法规规定，科学合理规范各主体的行为与保障合法权益，由过去那种依赖行政手段、政策来保障粮食安全逐步走向规范化和制度化，借助稳定的法律制度规范给各类市场主体以稳定的预期，从而有效维护国家粮食安全。

6.6.3强化对粮食安全的全过程管理

我国是粮食生产和消费大国，但是目前并没有《粮食法》，这是一个很大的缺陷。中国应当确立以法律来保障粮食安全的理念，把政府对粮食经济领域的干预与管理纳入到法治轨道上来，以法律来防范和控制各类粮食风险，达到确保国家粮食安全的目的。粮食立法势在必行， 粮食需要一个能调整其生产与流通全过程所发生的经济关系的法律，我们期待《粮食法》早日出台。

从粮食管理体制上来讲，目前我国粮食市场体系正处于宏观调控下的完善阶段，需要一部法律予以规范;

从粮食生产体制而言，我们已从重视粮食生产量的扩张逐步过渡到追求粮食生产质量提高的阶段。在这个阶段，我们更需要《粮食法》来保障粮食生产的可持续发展。过去我们只重视数量，现在我们更要重视“量”“质”“效”的结合，新目标也需要法律保障;

从粮食流通而言，我国的粮食经历了供不应求、供求平衡、供应略大于需求这三个发展阶段，当前正处于粮食供给略大于需求的时期。这就存在粮食少了不安全、多了则存在卖粮难的问题，这样的平衡也需要法律进行调整;

从粮食消费而言，我们经历了温饱型消费、小康型消费、富裕型消费三个发展阶段，当前正处于全社会小康少数人富裕的消费阶段时期，模仿型消费阶段基本结束，个性化多样化消费方式渐成主流，这种适度可持续消费需要法律依据;

从中国粮食所有制来看，中国的粮食经济所有制经历了国有制经济时期到粮食多种所有制经济的时期，多种所有制关系的处理也需要有法律依据;

再从中国粮食问题的解决方式来看，我们也经历了重生产轻流通、重数量轻质量和效益的阶段，目前则迎来了重视生产也重视流通，稳产量重质量提效益的时期。过去，我们解决粮食问题主要是依靠高投资、高污染、高消费、高补贴，这种增长模式已经难以维系，在新時期，需要有一个法律依据。所以我们要尽快出台《粮食法》[34]。

针对粮食专业性强的特点，要按照权责一致原则，通过粮食立法稳定粮食行政管理机关的党政建制，建立以各级粮食行政主管部门为主的粮食行政监督检查体系，明确粮食行政执法主体与粮食管理全过程相对应的监督检查执法权、行政强制执行权以及处理非法收购粮食、不合格、有毒有害或被污染粮食的行政处罚权，确保对粮食安全全过程、各环节的监管到位。

6.6.4全面规范转基因粮油

转基因粮食事关中国14亿人民的健康福祉和生息繁衍，要在粮食立法中建立转基因粮食监管机制，如实行转基因粮食强制标识、信息公开、应急处理和全面监控等制度，对转基因粮食的研究试验实行风险评估和跟踪监测，对生产加工、经营销售等行为实行最严格的审批制度。鉴于粮食的重要性和不可替代性，如果“举其十利不能掩其一弊”，国家甚至可以立法禁止转基因粮食的种植和销售。转基因技术风险不确定的情形下，无论是美国的"可靠科学原则"，还是欧盟的"预防原则"，均不能令人信服。转基因作物及食品的立法与监管，应遵循公共利益优先、保护消费者的知情权、统一监管机构、国家利益与商业利益结合以及风险全程监控的基本原则。我国当下的转基因作物和食品立法，在层级上较低， 在制定《粮食法》时将转基因问题放进法律之中，重点关注对转基因食品消费者知情权以及我国基因资源的保护;同时，应加强转基因作物和食品的监管和风险评估，对违法者苛以更重的民事责任和刑事责任。

第一，清理现有转基因粮食作物科研生产管理方面的法律法规。根据2010年中央一号文件“在科学评估、依法管理基础上，推进转基因新品种产业化”的要求，十三五计划基调仍然是“大力研究、慎重推广、确保安全” 。在国务院原有相关法规的基础上，由有关部门着手准备对转基因作物的科研和应用方面的立法，确立国家在转基因技术研发、试验和转基因种子推广应用的主导地位。转基因技术商业化的决策要遵循民主化、法制化的原则，以切实保证公众的知情权和参与权。依法加大对转基因食品监管力度，加强对转基因食品标识管理，建立健全相关职能部门协调合作机制，尽快建立农业转基因生物检测体系。

第二，对现有转基因粮食种子的科研、试验、生产种植和交换销售情况进行全面的调研。在对转基因农作物进行科学的风险评估基础上，立法限制转基因主粮的商业化生产，严格控制转基因粮食作物研究中的种植面积。在有关专家没有统一科学研究结论之前，不应匆忙推广。现在，某些科研机构为了证明转基因技术的有效性，已经开始进行田间试验，如果不出台更加严厉的规范，限制这些科研机构转基因种子的科研和试验行为，那么，很难保证采用转基因技术生产的种子不会流向市场。如果不尽快规范科学研究活动，要求科研机构在相对封闭的状态里从事转基因技术开发和实验，那么，将会给我国的农业生产带来巨大风险。

第三，加强对转基因食品进口、销售和生产的监管。为严格督促企业依法依规组织生产，严格按照法律法规要求对转基因食品进行标识标注或明示，在日常监督检查中，依法加强对食品生产经营者生产经营转基因食品的监督管理，严格监督食品生产经营企业按照法律法规规定生产经营转基因食用农产品和食品。对现有进出口转基因粮食和工业原料等领域进行风险评估，切实改变目前国内进口经销转基因产品、原料和种子及从事转基因作物研究等领域存在法律空白、监管不到位的不良局面。

参 考 文 献

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