浅谈地方政府债务风险的结构性和对策

王志刚

摘 要：地方政府在执行本身职能工作期间，为了能够达到地方经济有效增长的目的，需不断找寻各种发展渠道及方式来采取变相举债，所以在此过程中一定会积累大规模并且多种形式的政府债务。在分税制度实施完改革以后，财权在不断向政府部门集中，然事权则不断向各地方政府转移，由此造成各地方政府只依靠本身财力已无法满足所管区域的支出需求，利用变相举债的方法来实施的融资偏向也在此情况下更加严重。为此本文重点围绕地方政府债务风险的结构性和对策展开了分析，望可以为地方政府债务风险的有效控制提供保障。

关键词：地方政府;债务风险;风险结构性;对策

现时期，国际相关规定指出国家政府部门的债务安全性判定标准，是国家政府部门债务总额同GDP间的比，其中两者问的比值不可以高过60%，这一比值可以称作政府债务安全标准值。尽管从宏观层面来分析，现时期我国的地方政府其债务风险整体上是可以控制的，然而因为债务结构的不合理性和融资途径的不规范性等原因。然从债务结构上可以看出，我国的地方政府其债务潜在风险也不断显现。

一、地方政府债务风险结构性分析

（一）从政府的层级结构来分析债务风险

首先，在我国的市级政府部门其债务规模是非常大的，风险也同样较高。一直以来，市级政府都属于城市建设过程中责任担负者，由此造成市级政府在实施城市建设与提供服务等方面的资金需求量都比其他级层政府要高出很多，然而在此情况下，市级政府其在财政收入与税源上与其他级层政府相比并没有任何突出性优点。其次，县级政府同样也存在较明显的债务风险问题。尽管我国很多县级政府其城市化建设要求比市级政府低，然我国的县级政府其经济基础却要比高级政府落后，再加上其工业发展能力较低、税源不足等原因，造成我国的县级政府其债务偿还力比市级政府低很多。因此即便我国县级政府其债务规模比市级政府低，然其所面对的债务风险并不会比市级政府低。

（二）从资金的来源结构分析债务风险

与别的融资渠道相比，银行贷款的比例仍然较高。像这种不合理性而对银行贷款业务高依赖性会较大程度使地方政府陷入土地财政陷阱，银行贷款属于地方政府债务资金的重要严源，如此可以看出政府一定要有充足的土地来做抵押。因此地方政府部门债务对银行贷款的依赖性一定会促使地方政府殷切渴望重到高地价，因此在此情况下，通过引诱地方政府，利用大规模圈地的行为来得到资金，此种行为一定会高效提升房价，这对于房地产行业的正常有序运行会非常不利，严重的话还会形成产业风险。除此之外，作为地方政府的债务重要资金来源银行贷款其实是地方政府部门对银行资金不合理占用的体现方式，对金融资源合理有效调配非常不利，如此会对我国整体金融市场正常有序运行产生影响。

（三）从资金投向结构分析债务风险

首先，从债务的资金使用情况来分析，债务资金存在一种非常严重的问题即债务资金被闲置。结合相应审计结果直至2013年的6月末，债务资金就有114400.2亿被闲置，占整体资金总量的6.4%。在此当中有一些债务资金都是在2010年之前借入的，然直到2012年末时，仍然没有被使用，其闲置时问长达到两年之久，在此期间这一部分资金并未得到有效应用，但是地方政府部门仍需担负这一部分债务资金的利息费用。如此一定会造成严重的资源浪费，在此情况下，政府财政的负担同样也会有所增大，风险同样也会在此情况下不断出现。其次，对债务资金用途进行分析可以看出，我国的地方政府大部分债务资金均都被应用到投资交通行业的运输设施建设和市政项目的建设当中。然因为投资量大、资金回流周期长，再加之大多都是以公益为主，及经济效益低的一些特点，致使这些项目根本不能在短时间内重新将投资收回。

二、地方政府债务风险防控措施

（一）健全相应体制建设

1.加强分税制度改革

首先，从事权层来分析，利用立法来对我国政府中央事权及地方事权和中央与地方结合权做出合理性的明确。针对与我国政治、国防及经济有关的领域，需国家政府实施统一管理和提供的需被当作中央事权，而且需由中央政府部门来担负全部支出责任;针对具有突出区域受益性而言，僅对特点区域的公共产品而提供的责任需被当作地方 事权，这种事权大都由政府来担负支出责任;然对于那些 具有相应跨区域性的，而且溢出性突出的产品，需由中央 及地方政府进行有效分配，并同时担负相应支出责任。其 次，从财权上来分析，结合实际支出范围来合理划分好与 之相适的财权。所以需对现时期我国中内与地方政府内 各税收收入分配方式和比例来进行重新调整。此外还需 对我国地方的税系建设加快速度。合理推动遗产税、房产 税和资源税，及时明确地方主体税种，并且使地方政府可 以在我国政策及法律许可范围内，开扩具备地区独特特点 的新税源，南此促进地方政府可以拥有相对充足并且独立 的地方性税源，以提升本身支配财力，由此为完成支现责 任创设丰富的财务资金。如地方政府收入有所提升，其偿 债能力与风险防范能力，同样也会因此不断提升。

2.健全转移支付机制

首先，对转移支付机制相关法律体系加强建设，从法 律层面来对我国转移支付机制的支付方式、具体操作、额 度和相应主体权利及义务做出精准的规定。并且一定要 不断强化其监管力度，确保转移支付可以正常有序运行和 资金合理分配与高效应用。其次，需扩大众转移支付力 度，并且需合理降低和融合转移支付。并且，还需在全面 思考各地区人口规模、政府财政的收支状况及经济发展水 平等基础上，科学划分各地区的转移支付规模，由此更深 层地加强制度均等化水平，缩减平衡区域问地方政府的财 力差距。

（二）强化地方政府的债务管理

1.健全与优化地方政府发债制度

创设健全完整的地方政府本身特有的发债制度属于 一个与多个领域进行改革的持续系统性的工程。然如想 建立一个正规并且完善的地方政府债券市场，不但需要地 方政府本身具备发债权主体资格，还一定要具备完善的监 管机制，健全的问责和纠错机制，及政府债务信息透明的 优良环境。然对我国而言，这些条件在现时情况下仍不完 善。现时期，在我国的一些地方政府其本身发债制度其发 行规模和方式，及市场定价和信息提示等方面和完善的市 场化债券融资制度相比呈现出很多不足的地方。现时期， 我国形势下的地方政府，其在自主发债方面，仍存在操作 困难，为此需要有与之相匹配的实施对策来对地方政府其 合法规范举债给予清晰的引导。所以，一定要更深入地优 化和完善地方政府本身发债制度。在现时期情况下，还需 不断健全相应法律体系，利用制定更为明确的法律规范， 来对地方政府发债各方面与各环节做出清晰的规定，从而 提升地方政府债券融资可操作性，由此从根源上对其自主 发债行为进行规范，避免与防控出现债务风险。

2.构建政府规范化的债务审计制度

为了充分了解和掌握地方政府部门的债务结构，在中 央国务院允许的情况下，审计部门多次对政府债务进行审 计，然而像这样不定期实施的审计工作，通常都缺少统一性和规范性，每次债务审计工作中，在合理审计范围内与统计标准等各方面均会存在不同程度的误差，因此这在一定程度上，属于短期性的应急措施。所以，我国政府曾不断构建统一并且规范性的政府专属债务审计制度，对它审计结果进行全面分析的情况下，对潜藏债务风险实施合理科学的判断，由此能够有针对性地设置合理性实用性强的风险管控方案。

3.对债务资金管理工作不断加强

如果想对地方政府债务资金的投资全过程进行监控和管理，以完成政府债务资金的合理应用，就应防止资源的不必要浪费。首先，在正式投入使用以前，地方政府部门对一些建设项目的投资一定要实施综合性的评价与设计，由此避免产生因为盲目性的投资而形成的无效工程，而且还需利用相应的法律法规来对项目负责人投资权和决策权进行管控，从而确保地方政府内的财政资金可以进行合理应用。其次，在投资项目具体运行期间，地方政府需对债务资金其整个生命周期实施动态性的监控，除此之外，利用组织相应专业的技术人员，参与相关投资项目的管理工作，由此保证债务资金可以获得充分高效应用，并且使项目创收能力能够有所增强。最后，相应部门一定要在投资完成以后，对其实施科学并且系统化的全面考核及评价，同时还可把评价结果当作未来项目立项审核依据。

三、结语

总体来说，随着经济社会的快速发展，各层地方政府部门为了能够筹集到充足的资金，以用作促進地方经济发展，然在此情况下因思考需规避国家对于举债法律的管控，为此就寻求通过各种方式和途径来实施变相举债以获得资金，从而累积相应数量的专属地方政府的债务资金。然而大量的政府债务资金量其实对于我国经济的良性发展而言非常不利，为此在此情况下需对地方政府债务风险结构性与具体对策进行充分深入地分析，只有这样才可以有效降低地方政府债务风险，促进社会经济的不断发展和进步。

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