中国特大城市人口老龄化背景下的公共政策调整与制度创新

张佳妮

摘 要：本文以中国最早进入老龄社会的特大型城市上海为例，通过全面梳理自开埠以来上海城市人口发展的历史脉络，深入探讨了合理人口结构掩盖下的城市老龄化现象和社会问题。在此基础上，重点反思了上海目前在解决老龄化问题的公共政策调整和制度创新。

关键词：特大型城市;人口老龄化;公共政策;制度创新;上海

人口老龄化是社会经济发展、人民生活水平提高和医疗卫生改善、科学技术进步、生育水平下降以及预期寿命延长等因素的必然结果。人口老龄化是一种不可避免的世界性的趋势，其所带来的问题，日益受到社会各方面的关注。对传统社会养老体制提出了新的挑战，要求政府部门必须对现阶段的老年社会福利管理及时做出调整。

上海作为中国最早步入老龄社会的特大型城市之一，其在老龄化进程中面临的问题、遇到的困难以及寻求解决的方法等方面，具有相当的典型性和代表性。笔者认为，老龄化是一个系统工程，要真正解决这一问题，除了直接针对问题的应急措施之外，及时调整公共政策并在制度方面进行创新是必由之路。深入研究上海老龄化问题对解决其他城市乃至全国老龄化问题，都具有重要的借鉴作用。

一、上海人口发展的历史和现状

上海是中国城市水平最高、人口最多的城市，也是世界知名的人口特大型城市之一。根据国家统计局的数据，2017年上海的常住人口是2418万人（其中户籍人口有1455万）。上海如此庞大的人口规模不是一蹴而就的，而是经过了很长时问的积累，才发展现在这个数量的。因此，要想了解上海人口的现在，就必须回顾上海人口发展的历程。而探讨上海人口发展的历程，首先需要明确上海的地域范围。

上海现代化的城市发展是从鸦片战争开始的。1843年11月17日，根据《南京条约》和《五口通商章程》的规定，上海正式开埠。开埠之初，上海县属江苏省松江府管辖。1845年后，上海县洋泾浜以北一带划为洋人居留地，后形成英租界。此后，上海县域内义先后设置了美、法及公共租界等。1927年，上海特别市成立以来，上海县与上海市分离。但实际上，上海所辖区域范围并无太大变化。1949年新中国成立以来，上海市区域调整较大。至1958年，原江苏所属浦东、嘉定、宝山、上海、崇明、松江、奉贤、南汇、青浦、川沙和金山等11个县划入上海市。至此，今上海市辖区基本确定，总面积约6400平方公里。

二、合理人口结构掩盖的老龄化问题

人口结构亦称“人口构成”，是某一全国或地区一定时期内人口的构成状况。其中，人口的年龄结构是过去几十年、甚至上百年自然增长和人口迁移变动综合作用的结果，又是今后人口再生产变动的基础和起点。它不仅对未来人口发展的类型、速度和趋势有重大影响，而且对今后的社会经济发展也将产生一定的作用。

上海是中国最具经济活力的人口特大城市，肩负着面向世界、推动长三角地区一体化和长江经济带发展的重任，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。2017年全球最具活力城市排行榜中，上海名列第四。强大的经济活力提供了众多的工作和就业机会，也正因为如此，每年都有大量的年青外来劳动力人口涌入。根据国家统计局公布的数据，截至2018年上海常住人口2418万，其中户籍人口仅1455万。非户籍人口占比高达40%。大数据显示，高峰时期，上海人口总规模接近3000万，以此计算，外来人口所占比例更是高达52%。

外来人口，尤其是外来年青劳动力人口涌入，对上海常住人口年龄结构的影响巨大。根据第六次全国人口普查数据统计，上海15到59岁的劳动年龄人口规模从第五次普查时的1194万人增加到了1757万人，十年间，绝对数量增加563万，增幅高达47%。实际上，同期上海户籍人口年度自然增长率全为负值，其中2003年自然增长率仅为-3.24‰，人口实际减少4.34。五普到六普十年间，上海户籍人口绝对数量实际减少9.55万。很显然，十年间，上海常住人口，尤其是劳动力人口增加完全来源于外来人口涌入。

图1是根据六普数据绘制的上海人口金字塔，如果不考虑儿童因素，上海人口结构基本上呈近乎完美的金字塔形。这表明，城市青壮人口占有绝对优势，劳动力人口充沛。考虑到第六次人口普查距离本文的写作时间已经有8年，本文写作时上海的劳动人口可能比第六次人口普查时更多，人口结构更为优化。

但是，看似合理人口结构背后，其实掩盖了城市本身实际存在的人口老龄化问题。根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当65岁及以上老年人人口超过总人口的70%时，这个地区的人口就成了老龄化人口。2017年，上海统计局数据显示，上海市65岁以上老年人口占全部常住人口的比例是14.3%，比联合同的老龄化标准多出了一倍还不止。上海人口老龄化问题很突出。无论是与其他国内重要城市对比，北京（ lO.9%）、广州（7.9%）、深圳（3.4%），还是与国际上其他大城市对比，纽约（ 12. 2%）、伦敦（11.1%），上海的老龄化率都非常高。如果按照户籍人口计算，上海的老龄化问题则更为突出。2017年，上海户籍人口是1455.13万人，其中65岁以上老人达到315.06万人，老龄化率达到21.65%。同时，上海户籍人口中60岁以上老人有481.61万人，占户籍总人口的比例为33.O9%。两种计算方法得出的不同老龄化率，14.3%和21.65%，说明了上海的老龄化问题通过外来人口得到一定的缓解，但整体老龄化率依然很高，在户籍人口中尤为严重。

三、上海人口老龄化带来的社会问题

人口老龄化除了因为人体机能老化带来的健康、医疗、养老等直接问题外，还会产生一系列的连锁反应，需要在劳动力、住房、交通以及休闲娱乐等方面认真考量，提前布局。上海作为中国人口最多的特大型城市，老龄化过程中面临的诸多问题即有很多的共性，也有自己独特的一面。

一般情况下，老龄化首当其冲的社会问题是青壮年劳动力的减少，由此导致供應人口增加，社会负责加重。但在上海，这一老龄化最严重的社会问题却不并显著。上海作为中国具有经济活力的特大型城市，每年有大量外来青壮劳动力人口涌人，这在表面上极大地减缓了劳动力短缺的压力，但是许多与老龄化相关的其他社会问题却无法通过外来人口缓解。

其一，健康和医疗问题

随着年龄的增长，人们所受的由衰老带来的疾病会增多，对于绝大部分人来讲，70岁以后的生活，基本上处于与各种身体病痛做斗争的过程中。除了肉体的病痛，老年人也会面临更多精神层面的伤痛，解决这一问题，需要提供更多的医疗资源和服务。上海经济发达，各层级的医院众多，医疗水平较高，但上海需要接纳全国蜂拥而至的病人，与现实的需求相比，仍然缺口较大，医疗资源极其紧张。

其二，家庭和社会养老问题

中国传统社会以家庭养老为主，但随着经济的发展，尤其是上海这种特大型城市当中，家庭单位越来越小，家庭养老的职能越来越弱化，独居老人增多，由于缺乏子女看护，发生意外身体伤害无法获得及时有效救助的可能性增加，由此引发强烈的社会养老需求。但目前上海在专业养老服务人员、敬老院、福利院以及床位等方面严重短缺。优质公立养老院需要排队好几年才能入住的情况非常普遍。全同各地青壮劳力涌入上海，但他们年老的父母却留在家乡，这产生了大量隐性“留守老人”缺乏照顾。

其三，其他连锁社会问题

长期独居会影响老人的心理状态，令他们感到孤独。尤其在上海这种特大城市中，邻里之问的交流比较少，更容易让他们产生社交上的匮乏。此外，老年人不适应充满现代科技的生活方式，也会令他们感到与社会脱节，产生心理上的被抛弃感。尤其以下几个方面问题，尤其值得关注。

1.住房问题

老龄化的城市人口有老龄化的住房需求，受传统儒家文化影响，中国多代同堂现象较为突出，但在快速老龄的城市中，一世代户增加，二世代及多世代户减少，是必然趋势。因此，即使在人口总量保持不变的情况下，住房的总体需求量也在不断的增加。上海作为人口不断涌入，住房刚需旺盛，住宅数量尤其是中心城区的住宅数量本就不足，叠加老龄化因素，供应压力更大。而在房价奇高的城市化进程中，在增加房屋数量供给与平抑房价之问做出平衡，面临着巨大的压力，也考验政府管理水平和管理能力。

2.交通问题

老年人腿脚不便，视听能力下降，身体反应及协调能力较弱，在乘坐公共交通时往往面临较多的安全问题。因此，在交通工具、交通设施等诸多方面的设计及使用方面，如何更能满足老龄化人口的需求，保证他们的安全，提出了许多新的议题，当然面临诸多的挑战。

3.休闲娱乐设施问题

老龄化人口离开了原来的工作，大部分人的生活重心往往被动集中在休闲、娱乐和健身方面，这给城市规划带来了新的挑战。实际上，真正压力来源原有城市规划和设施无法满足现实需求，比如老年人设施的分布与老人年的生活区域不相符、老年人文娱活动开展较少或设计不好的问题，这直接影响了整个城市的日常生产和生活，在青壮年与老龄化人口之间产生矛盾和冲突。

4.公共政策调整与制度创新

面对人口老龄化带来的一系列直接或间接的社会问题，上海在公共政策方面进行了诸多调整，采取了一系列措施，也取得了一定的成效，但是，仍然许多问题需要面对和解决。

其一，医疗方面

上海拥有全国最优质的医疗资源，不但数量庞大，而且水平极高，但仍然远远无法满足老龄社会的实际需求。其中原因，除了上海需要为全国危重病人提供医疗服务，医疗资源严重不足之外，部分原因还在于医疗资源配置不合理。比如，上海现在通过减免挂号费引导老年常见病人进入社区医院就诊，在一定程度上削减了三甲医院的压力。但社区医院数量少，分布不合理，就诊时问短，医疗水平低、导致老龄化人口就医不方便。未来应该投入更多的资源在社区医院方面，形成地段医院、社区医院和小区门诊点不同层级的医疗服务体系。尤其应该尽快在目前社会医院下，增设小区门诊点，提供7*24小时门到门的医疗服务，真正解决最后一公里看病问题。

除了在实质上提高社区医院方面的医疗和服务水平，政府也应该合理地制定宣传政策、令老年人和他们的家人相信社区医院的水平、发自内心地愿意选择到社区医院就诊。通过宣传的方式，令公共政策更好地落地、达到预期效果。

其二，社会养老方面

随着经济的发展，家庭规模逐渐减小，家庭养老职能不断弱化。尤其是数十年严苛的计划生育政策，导致了抚养人和被抚养人倒三角的异态人口结构，越来越多的家庭没有足够的能力去全面地照料老人。许多老人被动选择去养老院，养老由此成为普遍存在的社会问题。物美价廉的公立养老院常常供不应求，需要私立养老院进行补充。政府应该适当地对民营养老产业进行扶持，比如提供低价的土地和房屋供养老院的建设。但是同时，政府也应当形成管控机制，建立良好的养老产业市场氛围。虽然不同的养老产品可以在定位、价格上有所区别，但还是应该确保商家不随意抬高市场价格，令优惠政策真正落实到每一位老人的生活中，而不是成为养老产业经营者谋利的捷径。

目前情况下，社会养老困难重重，政府临时性的资源和政策倾斜面临很多挑战，未来如果要真正解决这一问题，需在制度上进行变革，比如，在城市规划中根据人口分布预留足够的社会养老用地，在财政预算中，提支足够的资金储备等，真正把社会养老纳入政府工作计划和社会统筹之中来。

四、其他问题

老年人已经离开工作岗位，生活重心几乎全部转移到家庭、健康及个人事务上，这容易导致他们的生活脱离社会和人群，产生寂寞感。为了提高老年人精神生活的质量，政府应该为老年人提供足够的休闲娱乐的场所。近几年，上海开始有规划地建设城市绿地、步道，适当延长公园开放时间，建全社区老年活动中心、举办老年大学，并规划“广场舞”等社交场地等，取得了一定的成绩。但因历史问题，很多老旧小区还不能同时兼顾年轻人的工作、生活和作息时间，冲突与矛盾仍时有发生。

在住房质量方面，也需要认真做出调整，以适应和满足老龄人口的需求。上海有大量没有电梯的老旧公房，随着城市化的发展，大量收入水平较高的中青年人口在改善型需求的推动下，搬迁到新式小区。老旧公房小区集居了越来越多的老龄化人口。老年人腿脚不便，上下楼梯困难。近年来，在控制经济成本和社会成本的情况下，部分小区开始加装电梯，方便了他们出行，但在协调各方利益方面面临严峻的挑战，如何更好地解决这一问题，需要认真研究，并给制度性的解决方案。除此之外，房屋内部装修改造，比如加装安全把手，铺装防滑地板，削平突出地平，增加安全保障，也是一个值得深入研究和思考的系统工程。需要进行前期的调研和投入。

上海城市公共交通流量潮汐现象特别突出，上班高峰期大量年轻人从城市外围前往城市中心区上班，而下班高峰期人流方向相反。交通流量高峰期与低谷期差异明显。老年人退休后，虽然没有在早晚高峰出行的工作性要求，但是，他们的作息习惯往往又与早晚高峰通勤的年轻人流对冲。如何合理引导老龄人口错峰出行，公共交通管理部分面临巨大考验。上海曾经一段时间为老年提供免费乘车服务，这本来是一个非常好的政策。但带来的负面效应是很多老年人在早高峰时段出行锻炼身体或前往超市采购，从而与上班人群争抢交通资源，并由此导致一系列社会热点事件。上海政府把免费乘车政策改为货币补贴后，相关问题大为改善。

五、小结

老龄化是现代社会发展的必然趋势，其所带来的社会问题众多，包括但不限于健康、医疗、家庭、住房、交通以及休闲娱乐等。妥善处理这些问题既是提高人民生活满意度的工作，也是协调社会中不同群体需求的问题，需要发挥公共政策和制度的作用。上海作为中国最早进入老龄化社会的特大型城市，其所面临的问题有很多共性，目前解決问题的方法也有很多经验教训值得深思，尤其公共政策方面，还有很多问题值得研究和思考。将来很多问题，需要进行积极的政策调整和制度创新。如何更好地解决上海面临的老龄化问题不仅体现尊敬老人的人文关怀，更关系到上海建设国际化大都市的进程。同时，上海经验也对全中国其他尚为面临严重老龄化问题的地方具有参考和借鉴的意义。