西安全运会大型活动警务保障策略研究

马雯 曹清旭 董霁

摘要：2021年第十四届全运会在陕西举办，西安市作为全运会的主赛场，需保障全运会的社会公共安全，公安机关要加强对大型活动警务保障的工作认识，选择安全保障策略。本文基于SWOT-PEST分析法，对西安全运会大型活动警务保障现状进行了分析，并根据分析结果提出以规章制度保障全运会的安全，优化产业布局、提高西安市经济发展水平，建立公安机关内部统一协调联动机制等，最终形成分工有序、协作密切的大西安警务保障体系。

Abstract： The 14th National Games in 2021 will be held in Shaanxi. Xi'an City， as the main stadium of the National Games， needs to guarantee the social public safety of the National Games. The public security organs should strengthen their work on the work of large-scale police policing and choose security policy. Based on SWOT-PEST analysis method， this paper analyzes the status quo of police security for large-scale activities of the National Games in Xi'an， and proposes to ensure the safety of the National Games by rules and regulations， optimize the industrial layout， improve the economic development level of Xi'an， establish a unified coordination mechanism within the public security organs， and finally form a big Xi'an police security system with orderly and close cooperation.

關键词：大型活动;警务保障;西安全运会

Key words： large-scale activities;police security;National Games in Xi'an

中图分类号：D631.1                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）26-0004-04

0  引言

2015年初，国务院正式发文，同意陕西承办2021年第十四届全运会。陕西省拟定竞赛项目布局以西安为主赛区，以关中城市群为依托，辐射带动陕北陕南，努力实现全省全覆盖，形成举省一致办全运的格局[1]。陕西的许多大中型城市都承担着全运会比赛项目的任务，比赛项目和比赛场馆分布在西安、咸阳、宝鸡、渭南、延安、汉中等多地，形成“一主、四副、多点”的全运场馆群，全陕西各城市共同保障第十四届全运会在陕西顺利举行。距2021年陕西第十四届全运会开幕只有2年多的时间了，陕西省政府对于全运会的工作也作出了相关部署，公安机关作为全运会公共安全保障的主要负责部门，加强对大型活动警务保障的工作认识，提升各部门各警种的相互协作能力，选择安全保障策略和制定相关工作机制已经迫在眉睫。

近年来，全国各个省市大型活动数量逐渐增多且规模日渐扩大，尤其是在综合性运动赛事方面，先后举办了一大批国际国内综合性运动会，如2008年北京奥运会、2010年广州亚运会、国内各届全运会等。这类型的大型活动都具有规模大、人财物高度集中、社会影响深远等特点，为确保这类活动顺利举行，不论是政府部门还是大型群众性活动的主办方，包括参与活动的其它社会力量，都对此类型的大型活动十分重视，以期带来满足当地民众休闲娱乐需求、塑造地方形象、促进地方经济发展等多重效应。

大型活动安全管理是一种系统性的管理活动，是对公安机关全方位、多角度的重大考验，具有政治敏感性强、涉及警种多、消耗警力大、管理过程时间长和社会影响非常大等特点，一旦发生拥挤踩踏、恐怖袭击或其它突发事件，都有着难以估量的影响。全运会作为参赛人数较多、竞技水平较高、社会关注非常广的全国性体育赛事，安全保卫更是重中之重。根据我国《大型群众性活动安全管理条例》之规定：“大型群众性活动的安全管理应当遵循安全第一、预防为主的方针，坚持承办者负责、政府监管的原则”，公安机关作为大型群众性活动公共安全管理方面的主管部门，为保障大型群众性活动顺利进行，同样遵循安全第一的方针，时刻保持安全意识，采用科学的分析预测方法，部署周密的安全措施，确保在大型群众性活动中最大限度的消除安全隐患。

1  相关问题研究

1.1 大型活动公共安全管理现状相关研究

目前学术界对于大型活动安全管理和风险评估的研究较为成熟。从 20 世纪 60 年代开始，西方学者就开始关注有关大型活动方面的研究，国内90 年代之后才逐渐出现一些从应用角度出发的有关大型活动的成果，主要是将大型活动和城市定位、地方及区域的经济发展等有机结合进行的案例分析和研究，近年来主要集中在大型活动突发事故预防及安全风险管理等领域。随着社会经济的发展和人民生活水平的大幅提高，我国社会公众对于公共安全的要求也在逐渐提高。一方面，公众对社会秩序安全需求越来越高，警务服务水平和服务能力越来越受关注;另一方面，社会系统安全性越来越脆弱，任何一个微小的事件都可以引发难以预料的后果，单一的安全防范主体已很难应对安全危机的挑战。[2]

2017年第十三届全运会在天津召开，天津公安机关坚持“大安保”的思路，点线面结合、多警种联动，圆满完成了全运会安保任务。天津公安机关在社会面整体防控、安全隐患排查整治等方面着重部署警力，运用新科技设施和技术手段，通过各部门各警种联勤联动，在处置、备勤等工作活动中加强警务协作，确保天津全运会期间整个大型群众性活动处于安全有序的社会环境中。

1.2 警务策略理论相关研究

在公安机关日常工作中，每一个组织机构或民警个体，不论他处于基层管理还是指挥部门，都会做出许多的决策，好的决策可以使警务组织接收到有效的信息并通过系统处理如评价、分析、评估等过程转换为警务策略和方法，反之，合适的警务策略也可以在日常工作的执法、管理等方面指导民警和组织机构做出良好的决策。在决策过程中可以运用许多方法对所分析的问题进行研究。瑞典皮埃尔·阿佩利等人在所著《警务工作中的决策》一书中认为，在决策过程中的有益方法和工具有：头脑风暴法、场景模拟法、石川图、SARA法、5W2H分析法、态势分析法（SWOT）和宏观环境分析法（PEST）等。在公安机关警务保障策略研究方面，我国仅有学者袁春瑛、文俊研究了2008年奥运会分赛场青岛承办的青岛奥帆赛警务保障策略，大型活动警务保障策略的研究还处于起步阶段。

2  西安全运会大型活动警务保障策略构建原则

全运会是由政府举办的大型活动，是国内水平最高、规模最大的综合性体育赛事。在构建西安全运会大型活动警务保障策略研究时，应遵循以下原则。

2.1 安全第一原则

确保全运会进行期间的公共安全，是公安机关进行大型活动安全管理的根本任务。由于全运会举办的活动场所较多且分散、参与人员众多、人员构成较为复杂、社会各界关注度高等因素的影响，加之公安机关在进行安全管理的过程中还面临着存在恐怖袭击威胁、个人极端暴力现象，开展活动地区社会治安环境治理水平等挑战，一旦发生安全事故就会造成难以估量的后果，轻则财产损失，影响比赛或者活动的正常进行，重则造成人员伤亡，使活动中断或者终止，甚至影响地区和国家形象。因此，公安机关进行全运会的安全管理过程中，时刻遵从“安全第一”原则，始终围绕着安全开展警务工作。

2.2 资源运用有效性原则

警务保障是适应于当前我国警务机制状况及其发展趋势、向公安警务活动提供服务的所有物质与非物质资源的合成，既是公安现代化建设的重要内容，又是公安战斗力得以良好发挥的根本条件与基础。在大型活动警务公共安全管理与保障的工作过程中，有效整合与运用警务资源，明确各人员与设备在大型活动安保工作中的任务，避免缺口与浪费，是公安机关更好地履行职责、行使职权的重要支持与保证[3]。

2.3 战略结构资源之间的一致性原则

在作出警务保障策略的过程中，会形成一个连贯的决策系统。

连贯的决策系统来源于在分析全运会大型活动警务保障各方面情报和资源后作出的最优行动方案，这个最优行动方案要保证目的、方法与手段的一致性，具体表现在构建全运会大型活动警务保障策略的整体战略目标、任务分解完成、警务保障资源三者的一致性。即为了实现警务保障的某一战略目标，组织实施的战术部署需要合理的、灵活的、有效的警务保障资源配置。

2.4 大型活动安全管理基本原则

大型活动安全管理的基本原则是公安机关进行大型活动安全管理的基本要求和行动准则。大型活动安全管理的原则包括“承办者负责、政府监管”、“安全第一、预防为主”、“统一指挥、协调配合”和“内紧外松、确保重点”四大原则，公安机关在组织实施全运会大型活动安全管理警务保障策略时需规范流程，遵循原则，依法管理。

3  西安全运会大型活动警务保障的SWOT-PEST分析

态势分析（SWOT）是进行战略策划的一种工具，在评估某个组织，某项计划、行动或商业冒险活动时，用来确认相关的优势、劣势、机遇和风险[4]。宏观环境分析（PEST）通过收集和分析全运会西安地区外部宏观环境包括政治、经济、社会、技术等因素的数据和资料，用来预测在全运会中会产生何种社会问题或影响，通过实施积极政策或制定相关规定使消极影响最小化的一种策略分析方法。SWOT- PEST分析法是对SWOT分析法的改进，不僅弥补了单纯使用SWOT分析法的局限，而且以其高度的统筹性和合理的聚类性等特点，使得在分析时更容易操作，结论也更加全面。[5]

3.1 2021年西安全运会大型活动警务保障的优势

在政策优势方面，2017年3月，陕西省公安机关警务保障会议召开，会议强调着力推进公安装备、警保信息化建设;进一步提高公安警务保障队伍能力水平，有效整合保障资源，完善现代警务保障体系。2019年2月，公安部召开全国公安警务保障工作座谈会，着重强调要加强公安机关尤其是一线民警的执法执勤装备，进一步完善应急保障物联网系统，为警种部门联动、区域联勤合作、全国一体化运转的实战化应急保障机制。继开展北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等大型活动后，我国公安机关对大型活动的安全管理整体水平不断提升，警务保障已成为大型活动顺利进行和突发状况处置中十分重要的工作环节，从人、财、物、情报等方面，充分利用警务保障资源构建大型活动跨地区联勤保障、应急物资常态保障、错位储备和社会联动机制[6]。

在经济优势方面，近年来西安经济增长一直处在快车道，发展势头强劲。GDP总量从2016年开始，3年连续跨越6000万、7000万、8000万三级台阶。全面加快国家中心城市建设，西安在关中平原城市群的“领头雁”作用进一步凸显，在全省的经济聚集度加速攀升。2018年西安GDP占全省的比重升至34.2%，创14年来新高。[7]社会大众及城市发展对大型活动的需求不断增长，在西安经济强劲增长的背景下，也为大型活动的开展夯实基础。

在社会优势方面，近三年因为西安市户籍政策不断变化和升级，西安市人口大幅增加，至2018年末西安已有常住人口1000.37万人，户籍人口986.8万人，西安市常住人口首次超过千万，也将迈入新的起点。人口增长又促进西安城市在空间的进一步扩大，加之国家层面上西安的新使命，一带一路建设、国家中心城市的建设等，均有利于2021年全运会的顺利举行。

在技术优势方面，西安市近几年成功举办了“西安年最中国”等大型活动，在活动过程中西安市整合各方资源，提升社会参与，公安机关在执行大型活动安保任务中将整体防控和精确打击相结合，维护社会治安秩序，有效保障了西安市的整体安全。

3.2 2021年西安全运会大型活动警务保障的劣势

在政策劣势方面，西安市举行大型活动的法律依据为2007年施行的《大型群众性活动管理条例》，该条例由国务院制定，用于指导我国大型活动的安全管理。近些年来大型活动呈现了新特点新趋势，尤其是在2013年上海外滩踩踏事件之后，部分省市公安机关也相继出台了关于大型群众性活动的地方性行政法规和安全风险评估规范，进一步规范和指导大型活动的安全管理工作。但是，截止目前陕西省和西安市尚未出台地方行政法规，在进行大型活动安全管理过程中缺乏细化法律依据，若能结合实施过程中出现的新情况、新问题，进一步完善当地相关法律法规，对安全风险评估和社会参与力量等问题制定相关法律法规保障，可以推动西安市大型活动管理工作更加规范。

在经济劣势方面，根据中国统计信息网公布的2016-2018年西安市国民经济和社会发展统计公报中披露（见表1），西安市近三年的一般公共预算支出均大幅度高于一般公共预案收入，西安市在不断加大与民生相关的基础建设，但同时也显示西安市负债率不断上升，经济可持续发展的压力较大。

在社会劣势方面，西安市现有的城市基础设施较为老旧，城市运行安全保障和精细化管理水平还需提升，在经济层面、科研转化、城市环境、政府建设等方面还存在着问题，需要有针对性的措施解决发展问题。

在技术劣势方面，2013年公安部提出警务保障改革以来，公安信息化建设有效推动警务保障工作由传统向现代跨越，经过网络搜索和学术检索，有关西安市警务保障的研究成果几近空白。

3.3 2021年西安全运会大型活动警务保障的机遇

在政策机遇方面，西安是中国西部地区重要的中心城市，是“一带一路”核心区。2018年1月9日，国务院正式批准了《关中平原城市群发展规划》，提出了“建设西安国家中心城市”，西安作为关中平原城市群核心城市，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有独特战略地位。2018年3月26日，《大西安（西安市-西咸新区）国民经济和社会发展规划（2017-2021）》正式发布，其中明确了“三轴两带多中心多组团”发展格局，这些政策都对西安举办全运会提供了发展机遇。

在经济机遇和社会机遇方面，2018年，西安市新增市场主体55万户、总数达148万户，增速和市场主体活跃度均居副省级城市榜首。就意味着西安市近几年来经济发展势头强劲，加之在不断升级的人才引进政策的利好影响下，越来越多的人口落户西安，产业转入和人口转入相辅相成，为西安经济发展和城市整体建设提供了有利条件。

在技术机遇方面，西安市政府2018年初发布了《复兴中的世界城市：西安国际化大都市发展蓝皮书（2018）》，引用大数据技术分析，在建设国际化大都市进程中开展专业性、创新性研究，为西安的国际化大都市发展提供学术支持。西安是全国“雪亮工程”建设第一批示范城市之一，“雪亮工程”以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”，旨在完善立体化社会治安防控体系，将成为西安市开展大型活动以及全运会的技术支持，确保公安机关在大型活动中社会防控与精确打击相结合，为大型活动的安全开展提供快速有力的警务保障。

3.4 2021年西安全运会大型活动警务保障的威胁

在政策威胁方面，诸多有利政策的出台，必须执行到位才能发挥效用。西安市部分职能机构中存在许多问题，比如：政府公职人员工作懈怠思想等，导致政策的执行和实效大打折扣。

在经济威胁方面，西安经济发展整体不平衡，发展动力不足，具有巨大影响的企业较少，新增的55万市场主体以民营企业为主，西安民营经济展现出“量少质低”的特点。

在社会威胁和技术威胁方面，西安行政效能低下、民生领域投入不够、城市配套公共设施不足、城市精细化管理水平较低等社会问题，共同制约着西安的发展，势必带来社会治安问题。

4  西安全运会大型群众性活动警务保障策略探讨

通过对2021年全运会大型活动警务保障的SWOT-PEST分析，可以看出西安举办全运会的优势十分明显，社会整体状况发展较好，但同时存在着问题，需要进一步研究和完善。

由于缺乏大型活动安全管理的地方性细化法律法规，导致西安市开展大型活动的法律依据较为单一，在安全管理過程中会有一些混乱状况出现，因此首先要解决的问题是建立健全大型活动的地方性法规和公共场所群众自发聚集安全管理相关规定，制定大型活动风险评估规范，以规章制度保障全运会的安全。其次，以“关中平原城市群发展”和“建设国家中心城市”为契机，优化产业布局，壮大实体经济。西安经济发展整体不平衡，要从市场秩序和竞争环境等大方面入手，增强民营企业投资安全感，解决经济发展中的制约问题，最终有效的提高西安市总体经济水平，为全运会的开展筑下坚实的经济保障;第三，西安市近几年的大型活动较多，其中“西安年最中国”活动的举办是对整个西安市的城市基础设施、城市治理水平、公安机关警务保障能力的一种考核和检验，加快完善都市交通一体化、产业布局一体化、公安机关内部统一协调联动机制等，最终形成分工有序、协作密切的大西安都市保障体系。

参考文献：

[1]西安.陕西将建设改造50个全运会场馆 迎接2021年第十四届全运会[EB/OL].2016-09-06.

[2]梁慧稳.协同警务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014：5-7.

[3]马雯.公共安全管理视域下大型活动警务保障资源有效运用研究[J].经贸实践，2018（10）：262.

[4]曾玛丽，等.警务工作中的决策[M].北京：中国人民公安大学出版社，2016：76-77.

[5]柳青云，肖庆.基于SWOT-PEST分析法的江汉运河航运发展研究[J].城市旅游规划，2017（3）：119-120.

[6]李辉，张玲.应急警务保障研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2018：88-89.

[7]华商报.西安2018经济总量挺进全国20强[EB/OL].2019-02-15.