基于财务内控的行政事业资产采购全过程智能化管理研究

张菁菁 邱宝安 黄光

摘 要：随着近几年行政事业资产采购规模的增加，行政事业資产采购监管也越来越依赖信息科技手段进行智能化管理。行政事业资产采购系统和财务内控系统信息之间的有效共享以及行政事业资产采购全过程的有效监控和管理，是决定整个行政事业资产采购管理工作水平的重要因素。本文从财务内控视角对行政事业资产采购全过程的智能化管理进行研究分析，对资产采购全过程进行智能化设计、研发和应用，提高资产采购管理水平，实现资产采购全过程的不间断监管。

关键词：财务内控;资产采购;智能化管理

一、引言

近几年来，行政事业资产采购规模不断扩大，2013年全国政府采购规模达1.6万亿，2016年达3.1 万亿元人民币，已占国家财政支出的11%，三年间采购规模翻了近一倍，采购资金逐年增长，采购范围也由传统的以货物类为主变为货物类、服务类与工程类三者结合。政府采购规模，尤其是行政事业资产采购规模的迅速扩大，对采购的监管提出了巨大的挑战，采购资金效率低下、采购信息不透明以及寻租现象严重等问题急需解决。

行政事业资产采购智能化管理是现代行政事业资产采购的发展趋势，其将信息技术和大数据思维应用到资产采购的全过程，有利于实现行政事业资产采购的现代化管理。而且，由于行政事业资产采购涉及采购资金预算、资金投入、资产转固等一系列财务内控管理紧密相关的事项，在行政事业资产采购全过程中引入财务内控管理理念，有利于提高资产管理效率。

而现行的行政事业资产采购智能化管理体系虽然已有部分工作成效，但在资产采购全过程管理的把控方面以及和财务内控系统相关联方面，仍存在着缺陷，如各环节的采购信息未能实现互联互通、采购资金内部控制力度不足等。本文的研究目的在于分析目前行政事业资产采购智能化管理的现状及其存在的问题，并结合财务内控需求研究资产采购全过程智能化管理。

当前我国针对行政事业资产采购的研究大都是从政府采购制度和采购信息化管理的角度展开的，这奠定了政府采购理论的基础，但在解释目前行政事业资产采购出现的一系列新问题上较为乏力。因此，本文立足于财务内控和资产采购全过程的角度，利用财务内控的手段实现行政事业资产采购的全过程智能化管理。

二、我国行政事业资产采购的发展现状

我国行政事业资产采购信息化建设从21世纪初期开始，至今已走过十多个年头。期间，行政事业资产采购的法律体系不断完善，各种各样的政府采购网站如雨后春笋般出现，在采购流程中扮演着信息发布者、网上管理供应商、采购人、商品信息和评审专家等数据库的角色。政府采购智能化建设在不断完善，总的来说已经实现了采购流程的电子化和无纸化。

1.行政事业资产采购的相关法规

我国目前在政府采购和招标投标上的法律体系日渐成熟，为行政事业资产采购提供了良好的行业规范和行为指导。这一系列法规的实施有利于进一步促进政府采购的规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。

2000年1月1日起正式实施的《中华人民共和国招标投标法》规定了招标投标的范围、原则、方式以及其他详细事项。2003年1月1日起正式实施的《中华人民共和国政府采购法》对政府采购的含义、采购主体、采购对象、采购方式以及采购目录等方面进行了详细规定。2012年2月1日起实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》对招标投标中的招投标、开标、评标和中标、投诉与处理以及法律责任等方面做了详细要求。2015年3月1日起实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》对电子采购、非招标采购方式的适用情形和操作程序等，做了较为明确的规定。

2.行政事业资产采购的智能化管理实践

在采购法和招标投标法的指导下，我国行政事业单位的资产采购管理逐渐实现现代化，智能化管理工作不断进步。中央政府和地方政府的资产采购管理部门均对本管辖区域内的行政事业单位的资产采购行为进行规范管理，目前已形成一部分具有代表性的管理模式。

由中央国家机关政府采购中心主办的中国政府采购网在2004年1月10日投入使用，目前已形成了“一网三库五系统”的政府采购智能化管理体系。

地方政府在行政事业资产采购的管理实践中，也出现了一些比较成功的智能化管理的例子。比如辽宁省财政厅在2017年推行的“一地入库，全省通用”模式，大大简化了行政事业资产采购供应商的入库程序。云南省政府在2017年开展了政府采购信息网站改造和升级工作，通过互联网平台实现了对行政事业资产采购流程的全程监督和管理。2017年，浙江省推出政府采购智能化建设三年规划，旨在建设全省政府采购智能化体系，这一体系包括两部分：基于政务专有云的政府采购管理系统、基于互联网公有云的政采云平台。采用网络系统来实现资产采购智能化、智能化管理的地方政府实践案例还有很多，如长春市政府采用的网上招投标系统、深圳市政府采用的电子招投标系统、佛山市南海区政府采用的供应商管理评价系统和市场调研系统等等。

三、我国行政事业资产采购智能化管理存在的问题

1.我国行政事业资产采购智能化管理中缺乏财务内控理念

财务内控指的是单位为了实现对资金的严格控制和合理利用，而在单位内部对财务活动采取的自我调整、约束、计划、评级和控制的一系列手段、方法和工具的总和。根据COSO内部控制理论，财务内部控制的基本要素包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。目前我国行政事业资产采购基本实现了信息化管理，建立了行政事业资产采购管理系统，但大部分行政事业资产采购系统中缺乏财务内控理念，这主要体现在：

（1）行政事业资产采购系统设计仅考虑采购项目这一环节，缺乏基于财务内控的全过程监督管理理念。脱离财务内控系统的资产采购系统无法建立全程的监督管理体系，在资产采购全过程中无法准确把握各个环节的控制点，无法对单位采购项目数据进行有效挖掘和分析，从而形成科学合理的分析结果，不利于监督管理工作的开展。

（2）行政事业资产采购系统与各单位财务内控系统信息未能实现共享。在实践操作中单独一项采购项目在采购系统和财务系统以及其他内控系统中办理程序重复，甚至因为程序重复原因和各环节办理时限差的原因，导致采购项目立项到验收整个流程办理时间较长。

2.我国行政事业资产采购智能化管理标准建设滞后

我国行政事业资产采购在21世纪初期便已经开始了信息化管理实践，但如今仍然缺乏国家层面的针对行政事业资产采购信息化建设和应用的行业标准。并且，各省在信息化实践过程中，由于技术能力高低不一和工作模式不同，导致信息化水平参差不齐，行政事业资产采购信息化管理模式各有千秋。在政府采购实践中，各地采购信息化模式的不同导致了采购商在参加各地政府采购项目之前需要详细了解当地的采购流程和信息化模式，这在一定程度上增加了采购商的工作量，并且很有可能会因为信息不对称或者操作方式不对而错过了采购投标机会。

3.我国行政事业资产智能化采购信息共享能力不高

当前我国各地的政府采购智能化建设多由当地的财政部门或集中的采购机构来负责，且由于各地信息化技术不一、政府支持力度的差异，信息共享机制迟迟未能建立起来，信息阻塞现象较为严重。

第一，政府采购项目信息共享能力较低。目前我国并不是全部的政府采购信息都能在中国政府采购网上发布，而只有一些公开招标项目的信息才要求在中国政府采购网上统一发布，其他的非公开招标的采购信息往往只能在地方的政府采购网上发布，采购信息没有统一的发布渠道。

第二，供应商的商品信息共享能力不足。目前我国的政府采购网站众多，导致供应商无法在所有采购网站上注册，而一般会较多地选择本地的政府采购网来发布自己的商品供应信息。如此使得商品供应信息的本土化倾向严重，供应信息共享能力不足。

第三，行政事业资产智能化管理系统信息与单位内部的财务内控信息化系统信息共享水平低，导致工作程序复杂。

4.行政事业资产采购项目的全过程管理水平较低

我国行政事业单位政府采购制度发展时间较短，采购智能化也是近十年来才逐渐在个别省份实施，再加上信息技术不成熟、采购信息未能实现联通，导致在采购过程中出现部分分散。采购全过程涉及预算管理、项目管理、采购过程的成本控制以及合同管理等等，但目前行政事业单位的政府采购大多注重对采购成本的控制，缺乏全过程管理意识，导致在采购过程中信息不流通，这在一定程度上加重了采购成本。

5.行政事业资产采购智能化工作缺乏相关的配套条件

我国政府采购信息化建设较晚，导致我国行政事业资产采购智能化进程较为缓慢，资产采购智能化水平不高。究其原因，主要是缺乏相关的专业人才和基础设施等配套条件。一方面，目前我国政府部门的采购队伍大部分以非专业人员为主，而既能熟悉采购法规又能熟练掌握信息化技术的专业人才更是少之又少;另一方面，近年来虽然我国信息技术发展速度较快，基础设施覆盖面积大大增加，但人均覆盖率还低于发达国家水平，达不到完全信息化的程度，难以满足政府采购智能化管理的需求。

三、完善我国政府采购智能化的对策建议

1.加强采购过程的财务内控，实现采购全过程管理

财务内控是内部控制制度的核心部分，也是行政事业资产采购的重要管理手段。行政事业单位在采购过程中加强财务内控，能够更好地管理采购全过程。为此，需要利用资产采购信息管理系统，通过智能化手段，让财务内控在以下关键点发挥作用。

（1）加强预算管理和采购资金管理的结合，合理安排预算控制。预算管理与采购资金管理是采购过程中相辅相成、互相促进的两个方面。科学的预算管理能够更好地制定采购计划，从而实现采购资金的有效利用;采购资金的合理使用，能够确保采购项目的有效完成，从而为下一次预算提供详细的决策信息。因此，需加强采购的预算管理和资金管理的结合，强化财务控制在预算管理和资金管理中的作用。

（2）加强采购过程的监督，确保合法性和合规性。行政事业资产采购须符合公平、公正、公开的原则，这就意味着，政府采购的资金信息必须对社会公众公开，采购过程接受社会监督，实现“阳光采购”。财务内控是确保在行政事业资产采购中资金信息公开的关键，为此需要加强采购的财务控制，确保采购资金使用的合法性与和合规性。

（3）建设各业务信息系统的互联互通机制。行政事业资产采购智能化建设离不开信息系统，采购全过程管理更离不开其他业务的信息支持，为此要打造各业务信息系统的互联互通机制，以财务内控系统为核心，使各业务系统在智能化上互联互通，打通各种信息流，建设包括财务核算系统、项目管理系统、预算系统、采购系统、合同管理系统、资产管理系统的联合机制。

（4）建立采购项目实时监控的预报警机制。采购过程是否符合法律法规需要监督，但往往有些时候监督机制受到部分官员的阻碍未能正常发挥作用。为此，需要利用财务内控手段，通过采购资金使用智能化系统实时监控采购资金是否正常使用、采购项目是否按时执行，当资金流出现不合理运用时，通过预报警机制及时向监管部门发出指示。

2.加强立法工作，打造行政事业资产采购智能化管理的良好法律环境

要夯实政府采购的相关法律基础，完善行政事业资产采购的法律体系，针对《中国政府采购法》及其实施条例、《中国政府招标投标法》及其实施条例在实践过程中出现的问题，要及时制定相关的修正案给予补充完整。另外，也要继续完善《预算法》等配套法规，只有不断完善法律体系，才能保障我国行政事业资产采购的良性、和谐与健康发展。

3.加强配套工作建设，保障行政事业资产采购智能化管理的可持续发展

一是需要提升行政事业单位资产采购人员素质，加大对行政事业资产采购相关主体的教育培訓工作，提高采购人员的专业技能和业务素质，促进整个采购行业从业人员素质实现质的飞跃，为行政事业资产采购智能化管理提供充足的人力资源储备和可持续发展的动力。

二是要加大信息技术基础设施的发展力度，实现信息技术全范围覆盖，确保各地区能够享有行政事业资产采购智能化的基础条件。另外，要建立可靠的安全保障体系，通过建立统一的政府采购身份实名认证系统，实行电子签名和数据加密，进一步切实保障采购信息和财政资金的安全。

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（责任编辑：兰卡）