新时代基层党组织建设质量评价体系与实现机制研究＊

付 玉 联 谢 来 位

提 要： 提高新时代基层党组织建设质量是贯彻落实新时代党的建设总要求、新时代党的组织路线的重要内容，关系到党执政根基的稳固。准确把握基层党组织建设质量的科学内涵需将基层党组织的功能和属性与“质量”的基本定义和要求相结合，并明确其与产品质量、公共服务质量等概念的区别。按照“分级分类”原则，从评价原则、评价指标、评价标准、评价方式、评价结果运用等方面构建质量评价体系，并从树立质量意识、确立权责清单、完善监督机制、强化工作保障等方面完善评价实现机制，从而实现“以评促建设、以评促提升”，使基层组织全面进步、全面过硬，为改革发展提供坚强政治和组织保证。

党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。不断提高基层党组织建设质量是贯彻落实新时代党的建设总要求、新时代党的组织路线的重要内容，关系到党执政根基的稳固。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的基层组织建设。2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调：“基层党组织是党执政大厦的地基，地基固则大厦坚，地基松则大厦倾。”①习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年版，第13页。党的十九大明确了基层党组织建设的新目标、新要求，提出要以提升组织力为重点，突出政治功能。全国组织工作会议进一步明确提出新时代党的组织路线。总体来看，各领域、各类基层党组织认真贯彻落实全面从严治党要求，以党建责任制为抓手，全面开展基层党委书记抓党建述职评议，压实党建主体责任；以思想政治教育为抓手，广大党员进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，基层党组织和党员在改革发展、精准脱贫、改善民生等方面发挥了先锋作用。另一方面，从中央巡视和各级纪委监委通报的典型案例来看，少数地方和单位对于坚持基层党组织领导地位、发挥领导作用的思想认识还存在偏差，基层党组织建设质量和水平亟待进一步提升。针对上述问题，从实践和学理层面看，开展质量评价是提高基层党组织建设质量的重要内容和有效抓手，具有基础性、导向性、推动性作用。基于此，本文在分析基层党组织建设质量科学内涵的基础上，从评价原则、评价指标、评价标准、评价方式、评价结果运用等方面构建评价体系，并提出基层党组织建设质量评价的实现机制。

一、理论基础与科学内涵

加强和改进党的基层组织建设，努力提高基层党建质量和水平是党的建设应有之义和突出特征，也是马克思主义执政党建设理论的重要部分和发展诉求。马克思主义政党与资产阶级政党的区别不仅体现在宗旨目标和价值取向上，也表现在组织架构和组织原则上。《共产主义者同盟章程》专设“支部”一章，事实上指明了支部在共产主义者同盟中的基础地位以及在其他群团组织中的核心地位。列宁第一次明确提出党的基层组织是党的“基本组织细胞”。①参见《与时俱进 推进党的基层组织建设的创新》，《求是》，2001年第19期。毛泽东党建思想关于基层党组织建设的内容更为丰富。在革命时期，以毛泽东为代表的中国共产党人开创了“把支部建在连上”的光荣传统，为取得革命斗争胜利奠定了坚实基础。邓小平立足于经济社会发展新形势与要求，指出要“不断地改善领导，才能加强领导”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第242页。。并强调要加强党的基层组织建设，经常检查和改进基层党组织的工作，是党的领导机关的重要政治任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确党的建设新的伟大工程在“四个伟大”中起决定性作用。习近平总书记多次强调，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。

（一）基层党组织建设质量的基本概念

不断提高党的建设质量是党的十九大报告提出的新论断，是以习近平同志为核心的党中央深刻把握管党治党规律作出的理论创新，是应对“四大考验”和“四种危险”的必然要求，是坚持和发展党的全面领导的必然要求，体现了新时代建设伟大工程的战略思维。③参见徐崇温：《确保党始终走在时代前列》，《光明日报》2011年6月28日。习近平总书记指出：“党的建设质量问题，包括要提高发展党员质量、提高教育实践活动质量、提高选人用人质量、提高党内政治生活质量、提高人才培养质量、提高党的制度建设质量，等等。”④习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年版，第15页。基于此，党建质量的本质是要在管党治党过程中增强问题意识、坚持问题导向，把握管党治党规律、按规律办事，切实提高党的建设的系统性、预见性、科学性、创造性、实效性。⑤参见刘红凛：《政治建设、组织力与党的建设质量——新时代党的建设三大新概念新要求》，《思想理论教育》，2018年第7期。党建质量包括宗旨、功能、效能、稳定、创新等要素，通过党内政治文化质量、党内政治生活质量、党的功能效能质量、党员队伍质量、党的先进性纯洁性持续发挥作用质量等表现出来。⑥参见方世南、尤西虎：《提高新时代党的建设质量研究》，《中国特色社会主义研究》，2018年第1期。当前，关于党的建设质量的学界探讨逐步展开与深入，但作为党建质量的重要组成部分，基层党组织建设质量的相关研究稍显薄弱。

把握基层党组织建设质量的内涵既需要从基层党组织的功能、属性、宗旨、任务等方面考察，也要从“质量”的本源定义着眼，将两者有机结合方能准确认识基层党组织建设质量。事实上，“质量”一词已在学理探讨和日常实践中广泛使用。国际上普遍认可的ISO9000∶2000将“质量”定义为“一组固有特性满足要求的程度”。借鉴这一定义，本文认为基层党组织建设质量是基层党建过程及结果中的固有特性满足相关规定、党员和群众要求的程度。这可从三个方面理解：首先，根据党建工作基本内容与要求，“固有特性”是指基层党建过程及结果中所蕴含的政治性、组织性、纪律性、系统性、规范性、创新性等。其次，“质量要求”分为相关规定、党员和群众三类，其中相关规定是指党章党规以及党中央关于基层党建的方针政策，党员要求指党组织内个体对组织建设提出的诉求及期望，群众要求是老百姓在加强和改进党建中的获得感、满意度。最后，满足程度直接决定质量高低，即任何基层党组织建设如果严格按照党章党规要求，全面贯彻落实中央和上级党委决策部署，坚持问题导向、实践导向，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和先锋模范作用，推动组织中心工作发展以及服务广大群众，就具有较高的党建质量和水平。

（二）基层党组织建设质量的主要特征

上述定义仍不足以准确把握基层党组织建设质量的内涵。我们可以将其与“产品质量”“公共服务质量”等概念作对比分析。早在20世纪，西方管理学界对产品质量已经有深入认识。著名管理学大师朱兰认为产品质量体现为顾客满意度和忠诚度，这两个维度又通过特征和无缺陷来体现。换言之，产品质量的特性是可靠性、耐用性、易用性等，即顾客在消费和使用该产品过程中所产生的满意度、认可度。近20年来，国内公共管理学界将“质量”一词引入到公共服务的探讨中，认为公共服务质量是指民众每次接受政府服务时，该服务所能满足民众的期望与需求的程度，其特性是公共性、可及性、回应性等。而基层党组织建设质量与上述概念存在显著差异。①陈朝兵：《公共服务质量：一个亟待重新界定与解读的概念》，《中共天津市委党校学报》，2017年第2期。从载体或对象上看，基层党组织建设质量蕴于党组织及组织建设中，而非具体的、静态的产品或服务。从特性上看，基层党组织建设质量具有政治性、组织性、纪律性、系统性、规范性、创新性等，而非私人性或公共性（见表1）。

表1 基层党组织建设质量与产品质量、公共服务质量辨析

进一步看，基层党组织建设质量还体现了“三个相统一”：一是系统与重点相统一。按照新时代党的建设总要求，基层党组织建设质量包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争，具体又体现在坚定理想信念、严肃党内政治生活、廉洁自律、保持党同人民群众的血肉联系、坚持民主集中制、发扬党内民主和保障党员权利、坚持正确选人用人导向等方面。同时，不同领域和类别的基层党组织又要紧密结合各自实际，坚持问题导向，通过不断加强和改进党的建设，推动完成本单位所担负的任务和中心工作。二是目标与过程相统一。基层党组织建设质量的目标是以提升组织力为重点，突出政治功能，使基层党组织成为坚强战斗堡垒和充分发挥党员先锋模范作用，推动党的基层组织全面进步、全面过硬。这一目标的实现有赖于在党建过程中树立质量强党意识、落实党建责任、强化党建工作保障、开展质量管理及评价等。三是内部与外部相统一。基层党组织建设质量既要求党组织始终保持先进性、纯洁性和党员的先锋模范作用，又体现为党组织动员组织群众、凝聚人才和各方力量，领导基层治理和推动改革发展的具体成效。

二、基层党组织建设质量的评价体系

基层党组织具有量大面广的突出特点。考虑到国有企业、农村、城市社区、机关等基层党组织的党建工作基础和水平、脱贫攻坚及乡村振兴等经济建设阶段和任务差异，基层党组织建设质量的内容和标准存在一定差异，因而需按照“分层级、分类别”原则建立质量评价体系。但从属性上看，基层党组织的根本属性都是政治属性，基本功能是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展，都承担着教育管理监督党员、组织宣传凝聚服务群众等职责。从这个意义上看，基层党组织建设质量的内容都具有一般性和普遍性。因此，可基于理论与实践考察，探索构建科学有效、务实管用评价体系。

一是评价原则。首先，坚持日常评价与集中评价相结合，以日常评价为主。基层党组织建设质量评价要着眼于日常的党建工作开展情况来展开，可采取年初工作目标设定和任务部署、日常不定期检查、年中专项督导、年度综合评定等途径，推动党建工作保持高标准、常态化。其次，坚持定量评价与定性评价相结合，以定量评价为主。当前有的基层党建考评仅是简单参照上级文件执行或转发，未对考评的内容进行细化、量化，使得考核结果的主观性较重，一定程度上制约质量提升。因此，定量评价要求具体设定评价的指标和标准，既可增强党建工作的针对性，也使得评价结果更加公正客观。最后，实行百分加减分制评价。即以百分为基准，对达到或超过评价标准的指标或事项进行加分，反之减分。

二是评价指标。评价指标是质量评价体系的重要部分。要以党章党规和新时代党的建设总要求、新时代党的组织路线为遵循，以习近平总书记关于加强基层党组织建设的重要论述为指导，结合本地区、本单位实际细化为具体评价指标。比如，农村基层党建质量评价要重点根据新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出的组织设置、职责任务、经济建设、精神文明建设、乡村治理、领导班子和干部队伍建设、党员队伍建设、领导和保障等八个方面进行分解细化。评价指标总体上可分为常规工作、重点工作、创新或特色工作、一票否决事项。同时，要按照分级分类原则，从基层党委、总支、支部等方面适当调整和修正指标内容。

三是评价标准。评价标准是质量评价体系的核心部分。要根据基层党组织建设的总体性要求和一般性原则，结合现有基层党建的基础水平以及组织中心任务等方面，分类构建以通用标准为主导、专用标准为辅助、可选标准为补充的评价标准。其中通用标准按照基层党组织建设的共性要求设定，专用标准根据基层党组织所在的领域、行业等设定，可选标准重点针对基层党组织建设中改革创新方面设定，比如基层党建的工作模式创新、制度创新等。最后，对各项具体内容进行计分与赋权，力求评价标准的科学性、适用性、可行性。

四是评价方式。针对当前基层党组织建设存在的考评方式单一，主观评价多、客观评价少，下级党委书记向上级述职多，常委会向同级党代会、副书记（组织委员）向上级组织部门述职少等问题，要采取多元化的评价方式，针对各类基层党组织可采取总结自评、述职评议、查阅资料、专项巡察、实地查看等方式，对于普通党员和广大群众采取走访调查、重点访谈、跟踪追访等方式，对农村基层党建的工作内容、落实成效以及老百姓满意度等方面进行全面、真实、精准、丰富的评价。

五是评价结果运用。基层党组织建设质量评价结果运用的范围及刚性程度直接影响评价杠杆和导向作用的发挥。要着力扩大评价结果的运用范围，将质量评价结果纳入到基层党组织、领导班子和党员干部的综合评定与绩效管理中，与干部选拔任用、管理监督、激励约束、追责问责等紧密结合起来。

三、基层党组织建设质量评价的实现机制

质量评价体系为提高新时代基层党组织建设质量搭建了基础和框架。但评价体系落地见效需要与之相适应的配套举措和实现机制。这可从质量意识、权责清单、监督机制、工作保障等方面加以改进。

（一）树立质量意识

我们党正在深入推进的党的建设是一项新的伟大工程。要更好推进和完成这项工程，需要从政治高度树立质量意识，将质量管理和评价加入到各环节和过程之中。在基层党组织建设中树立质量意识直接影响党建工作理念创新、党员发展质量、“三会一课”的活力与吸引力等方面，关系到基层党组织的组织力、凝聚力、战斗力和党建质量提升。一是要树立抓党建政绩观。当前有的领导干部对党建与发展的关系理解仍然不到位，认为党建是潜绩、发展是显绩，导致重发展、轻党建，党建与中心工作“两张皮”。习近平总书记多次强调“要把抓好党建作为最大的政绩”①《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第119页。，并在论述正确政绩观时指出既要做那些显绩的工作，也要做那些潜绩的工作。因此，领导干部特别是基层干部要牢固树立“抓好党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是不称职”②习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年版，第35页。的观念，使党建与中心工作同计划、同部署、同评价，确保发展推进到什么阶段，党建就推进到什么阶段。二是要树立基层党建标准化、规范化意识。基层党建缺乏科学标准、制度规范、品牌文化使得党建工作简单粗放，党建质量和水平就难以提升。要借鉴质量管理标准化和规范化的理念、思维、方法、方式、手段、机制等，根据党章党规和上级党委要求，分类梳理组织设置、领导班子和干部队伍建设、党员队伍建设等方面的制度标准和工作依据，解决基层党组织建设“抓什么”“如何抓”“抓得怎么样”等问题，凝练基层党建品牌，提升党建科学化水平。

（二）确立权责清单

落实基层党组织建设质量评价要以明晰的权力清单和责任清单为前提。基层党组织质量评价的权责清单不同于地方政府制定的权责清单，二者在内容、边界、实施路径等方面均有较大差异。③谢来位、付玉联：《全面从严治党责任制：概念、内涵与实现路径》，《科学社会主义》，2017年第6期。在指导思想上，要基于《党章》第五章对党的基层组织的定位明确基层党组织及党委工作部门的权力与职责定位，农村、高校、机关等基层党组织具体根据《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》等党内法规，对基层党建特别是质量评价方面的权责事项进行全面清理和科学编制。在具体路径上，一方面要以部门为类别进行划分。上级党委及组织部门履行基层党组织建设的主体责任，应将开展基层党建质量评价作为重要和专项工作来抓。基层党委和组织部门（乡镇党建工作办）全面履行党建质量评价的具体工作职责。另一方面要以人员为类别进行划分。各级党委书记和党委领导班子其他成员是抓好基层党组织建设质量的第一责任人，要高度重视基层党组织建设质量评价，组织确立质量评价的目标、指标、标准、方式等，推动质量评价的常态化、公开化，及时研究和解决评价中的困难，推动提高基层党组织建设质量。

（三）完善监督机制

开展基层党组织建设质量评价监督的目的在于规范评价过程。要以党章党规为制度依据，具体细化和明确基层党组织建设质量评价的监督主体、内容、方式及整改要求。在党内监督方面，一是基层党组织日常监督。各类基层党组织应该将基层党组织建设质量评价纳入日常监督、自我监督、内部监督的范畴，定期检查基层党组织建设质量评价工作情况，及时向上级党委报告监督检查情况。二是党员民主监督。要注意培育和强化党员的民主监督意识，为党员参与基层党组织建设质量评价和开展监督提供途径、平台及环境。在外部监督方面，群众监督是基层党组织建设质量评价不可或缺的方面，这是由我们党的性质和宗旨决定的。党的宗旨是全心全意为人民服务，因而党建质量的提升也体现在群众的获得感和满意度。要注重引导和推动群众监督，采取调查走访、党务公开、民主参与等多元方式，扩大群众参与基层党组织建设质量评价的深度和广度，为发现评价中存在的问题、基于评价后的整改及质量提升奠定坚实基础。此外，还要将基层党组织质量评价的监督检查结果与基层党组织、领导班子和党员干部的激励问责相结合，形成正向激励与反向鞭策的双重发力机制，提升监督的实效性。

（四）强化工作保障

基层党组织建设质量评价是适应新时代基层党建形势与要求，提升党建质量和水平的重要举措，是对当前基层党建考评的进一步创新和升级，因此需要从人员、经费、制度等方面加大保障力度。一是在人员配置上，基层党组织要围绕开展基层党组织建设质量评价和提高党建质量的任务与要求，进一步健全组织机构和工作部门，选齐配强干部和党务骨干，加强后备干部队伍储备，在有条件的情况下可设立评价工作组或专兼职工作人员，确保“有人办事”。二是在经费保障上，要建立组织发展与党建工作经费动态调整、同步增长的长效机制，从党建工作经费中预留开展质量评价的专项费用，落实承担相关工作的干部和工作人员待遇，设立年度质量评价“优秀”与“合格”奖，给予获奖的基层党组织和干部适当的报酬激励，调动各方积极性。三是制度保障上，要针对当前基层党建考评存在的基于质量导向的评价目标定位偏差、评价主体参与深度和广度不足、指标不完善、标准不明确、方式单一且重定性、结果运用范围有限且缺乏刚性约束等突出问题，进一步完善和创新基层党组织建设质量评价体系，并将其制度化、规范化，确保质量评价工作“有章可循”。