地方融资平台类企业财务融资模式改革探讨

张迁

[摘 要]我国现有地方融资平台公司普遍具有市场化主体不明确、资金缺口大、债务负担重等行业特征，在国家宏观财政货币政策收紧的背景下，该类企业的融资成为一大问题。文章从该类企业融资改革的必要性入手，针对现有行业现状，尝试提出相应的投融资改革措施，以资参考。

[关键词]地方融资平台;招商引资;投融资模式改革

[中图分类号]F832.39

1 引 言

改革开放以来，我国各省市区均涌现了大量的功能区，名称五花八门，譬如经济开发区、自贸区、商务区、保税区、高新区等，在货币政策宽松时期，这些功能区为地方的招商引资和海量投资提供了载体和平台功能，从拉动GDP、增长就业到提升财政收入等方面均极大促进了地方经济增长。在法律形式上，这些功能区内的投资开发企业纷纷以“××投资公司”“××开发公司”“××发展公司”（以下统一简称“平台公司”）的名义存在，本身具备准政府功能，承担在地方政府和银行间牵线搭桥，融通资金并进行功能区开发建设、招商引资、产业服务的功能。随着国家宏观货币政策的收紧和对地方融资平台的清理，以往依托于各级政府的平台公司纷纷面临投融资机制的转型问题。简言之，就是要进行市场化改革，从地方财政体系中剥离，成为独立的市场主体。

2 平台公司投融资现状及问题根源

现行平台公司一般由地方政府旗下的国资公司出资设立，起源于分税制改革。从创立之初，就依托于地方财政，承担各类功能区土地开发、市政能源配套和招商引资的任务。在人事任命、项目投资、融资举债等方面与地方政府有着千丝万缕的联系。因现行法律法规明确规定各级地方政府不得直接参与民商活动，不得为各类债务提供担保，平台公司实际上承担着为幕后的地方政府站台的职能。[1]以下是现行平台公司投融资的特点。

（1）现行平台公司通常配资高，财务结构貌似合理，但实际结存资金并不高，只是承担着在地方财政和各大银行间提供资金通道的职能。通常，实收资本只在平台公司打个转，然后就以各类往来款名义回到了地方财政手中。

（2）平台公司的主要职能是土地开发和市政能源配套建设，即土地平整、场站建设、各类管网配套（水电气热污）等。平台公司以应收地方财政的土地补偿款作为抵押要件，向银行申请贷款。待政府回购土地后，再行偿还银行贷款本息，不足部分由地方政府以地方税源进行转移支付。地方政府实现财政收支平衡的关键点取决于招商引资的进度和力度，以及所引进项目的含金量（上缴税负对地方财政的贡献度）。

第一，现行投融资机制存在的突出问题。当下，因各地功能性开发区过多过滥，为争夺投资项目，相互间竞相压低土地出让金，甚至出现对引资企业用地零作价的极端情形;同时，部分功能区前期调研不足，出于GDP偏好，很多配套项目缺乏充分论证，导致很多市政能源类场站建设过于超前，产能闲置严重，资金使用效率低下。此外，地方平台公司利用地方政府信用为其举债进行背书，当资金循环出现问题，发生偿付不能情形时，地方政府的信用严重受损。

第二，问题的根源——政企不分。从平台公司诞生的那一刻起，从顶层的资本来源、高管任命到重大决策、日常管理均存在政企一家的现象。平台公司班子成员纳入各级地方政府组织体系进行管理，由政府直接任命、考核;在实质运作中，基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，经济效益软约束，长期习惯于被动式的任务清单式管理，基本沿袭请示、批准、实施，且一事一议的行政化管理模式，缺乏成本意识和自主性，导致没有动力提升经营运作的效率。[2]

此外，融资平台工作所涉及的领域较广，涵盖市政基础建设、城建投资开发、公用工程供应诸多方面，涉及政策法规庞杂，缺乏整体的战略方向，致使融资效率和融资效果大打折扣。最典型的表现就是账面资产总量看似很大，但实际有效的资产有限，且以非经营性资产居多，有限的经营性资产产生的现金流因政策性亏损（如公用工程项目）而无法覆盖日常生产运營投入。

3 平台公司转型的政策动因

近年来，地方政府债台高筑，在房地产行业持续收紧的背景下，土地财政已经难以维继，致使地方债的偿付频频出现违约，严重影响各级政府信用。

为避免金融行业出现系统性崩盘风险， 2017 年 1 月，国务院办公厅出台的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》中明确提到：各地方政府的平台公司要积极推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。支持符合条件的开发类企业在境内外资本市场上市、挂牌融资，降低各类债权性融资比例，积极吸纳各类社会民间资本，拓宽直接融资渠道。

2017年 9 月 21 日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中指出：“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。”[3]

2018年 4 月 26 日，《国务院关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》中指出：“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。”

2018 年 8月 23 日，财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出：“支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。”

2018 年 10月 9 日，国家发展改革委《关于实施 2018 年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：“分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国有企业依法合规承接政府公益类项目。”

2018 年 11月 28 日，财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》中指出：“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。”

从国务院到各部委各类指导性意见、规范文件和禁令出台的背景来看，对地方债的整顿力度越来越强，措辞越来越严厉，频次越来越高。中央对传统的地方融资渠道已经划定了雷区，枚举了各类负面清单。可以说传统的融资模式已经走到尽头了。

4 平台公司投融资模式改革探讨

在强监管背景下，各类平台公司必须转变思维，加强顶层设计，积极融入市场。通过顶层合作机制设计和新型政企契约关系的搭建，尽快成为区域产业发展的综合解决方案提供方，在区域的产业规划定位、产业招商、产业运营、产业投资、公共服务平台搭建等全产业链条中寻找能产生正向现金流的优质业务，适时引入有产业资源的社会民间资本，实现共生共赢。

4.1 依法合规承接地方政府的公益性项目

《财政部关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》中对承接公益性项目的表述：“放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与运营。”

PPP或混改即是解决投资主体多元化的有效手段之一。京投公司采用授权建设经营模式（ABO），由政府授权该公司履行北京轨道交通行业的业主职责，企业按照授权负责整合各类市场主体资源，提供相关行业项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付企业授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

事实上，在棚户区改造、移民搬迁、脱贫攻坚等公共基础设施以及环境保护、节能节水、市政道路、桥梁、绿化等市政公用事业、土地开发等公益性项目建设业务方面，转型后的平台公司均可通过政府的委托代理模式重新获得政府公益类项目的投资权，同时地方政府也可以通过给予特许经营权、运营补贴等模式，充分利用公益性项目资产未来形成的政府性基金收入，满足转型后的政府平台公司日常运转及融资需求。

PPP或混改的本质核心，是通过在地方政府与平台公司之间签署授权委托建设经营协议，切割政企的行政性关联，将债务显性化。通过授权代理模式，各类平台公司依法取得该类项目的投资建设经营权，可正常进行市场化融资，且资金机制更有保障。同时，政府的职能角色从运动员变更为裁判员，履行游戏规则制定和绩效考核的任务，让平台公司告别“代筹资、代建設、代还款”的“三代”公司。

4.2 提高经营性资产的使用效率

经营性资产大多聚焦在水电气热等行业，在旧平台公司下，受限于融资模式，往往是建管分离，其典型弊端是建设与运营主体分离，即管建设的不管后续运营，负责运营的对建设没有话语权，因为建设质量、建设工期等问题导致后续运营严重亏损。在新的平台公司中，应牢牢树立“厂网一体化”的思路，即投资建设运营一体化，通过系统化管理降低全生命周期成本。

根据“同业合并、精简高效”的原则进行重组整合，发挥各业务板块之间的协同效应，从而提高平台公司的融资能力。合并平台公司，组建新的综合性集团。可以将业务相同或者互补的平台公司进行专业化合并。通过强强联合、优势互补，充分发挥规模经济效应，标准化管理，既有利于实现自身融资能力的提升，也能有效降低管理成本。

参考文献：

[1]王志刚.新时期平台公司融资及转型研究[J].企业改革与管理，2019（5）：113，119.

[2]沈金红.关于地方政府融资平台公司融资的分析[J].时代金融，2017（2）：106，109.

[3]刘娜，陈含旭.浅论紧缩政策下地方政府平台公司融资的现状及应对策略[J].财经界（学术版），2016（11）：51.