新中国成立前刘少奇在党内法规建设上的重要贡献

张东明

中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》 强调，党内法规制度体系，是以党章为根本，民主集中制为核心，准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。党内法规体系建设是一个长期的历史过程。刘少奇十分重视党的建设，是党内公认的党建理论家。回顾新中国成立前刘少奇在党内法规建设上的贡献和思考，对于加强新时代党内法规制度建设具有重要意义。

提议并主持制定第一个中央工作规则、各级党部工作规则等重要法规，对于规范中央和各级党组织建设工作具有重要意义

中国共产党是一个纪律严明的马克思主义政党，从成立之日起就注重加强党的组织纪律建设。延安时期，随着我们党不断成熟、事业不断发展及队伍不断壮大，制定党规党纪，严格党的各级组织工作规则和纪律显得尤为重要。特别是全面抗战爆发不久，王明在中共长江局工作期间不经中央同意擅自发表与中央主张相违背的言论，不尊重不服从中央的决定，擅自使用中央甚至毛泽东的名义发表文件，拒不遵守纪律，在党内外造成不良影响。加之长征途中张国焘分裂党中央的行为未彻底清算，党员干部的纪律意识、规矩意识未很好树立起来。党的一大至六大通过的党纲党章和决议案中还没有对中央和各级党组织工作规则的法规，党中央的权威严重缺乏法规制度的保障，与当时迅速兴起的全面抗战形势很不适应。党的一大至六大通过的党纲党章和决议案中还没有对中央和各级党组织工作规则的法规，党中央的权威严重缺乏法规制度的保障，与当时迅速兴起的全面抗战形势很不适应。在此情况下，1938年9月14日至27日，中共中央召开政治局会议。9月15日，刘少奇在会上作了北方局工作报告，总结抗战以来党在华北的工作。他在报告中把党的建设作为一个重要问题提出来，指出：“现在党内要制定一种党规，进行党的建设。”这一重要提议针对性很强，也把党内法规建设作为党的建设的重要组成部分提了出来。翌日，毛泽东在发言中也建议“在六中全会通过一个中央工作规则”。 会议决定由刘少奇牵头组成中央工作规则起草委员会，负责起草有关工作的规则。

经过紧张有序的筹备，11月6日六届六中全会的最后一天，刘少奇在会上作《党规党法的报告》，对由他主持起草的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》  《关于各级党部工作规则与纪律的决定》 《关于各级党委暂行组织机构的决定》 3个文件作了说明。他指出：“我们党章是很早规定出的，现有许多新的情况发生，所以需要六中全会作一决定。党章在五次及六次大会时都有新的修改。现有新的状况。过去是根据城市组织的，对乡村组织则估计少，现在则大部在乡村中。那时党无有军队，无有政府，现在党有了军队及政府，此又是大不同。那时党是秘密的，现在党是公开的与半公开的，有群众领袖。那时党是小的，现在则为大党。党是执行民族统一战线的党。要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。这几个文件在六中全会上通过也是党组织建设之一，保证按民主集中制来建设我们的党。” 他在这里说得很清楚，制定这个党规党法的重要目的，就是维护中央权威，尤其避免个别人破坏党的团结统一。

为此，当时制定的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》 明确提出：“各中央委员不得在中央委员会以外对任何人发表与中央委员会决定相违反的意见，亦不得有任何相违反的行动”，“政治局会议，有半数委员出席则可开会，政治局的决定须有过半数的委员通过方能有效”。

刘少奇

当时制定的《关于各级党部工作规则与纪律的决定》 对党员在遵守组织纪律方面也明确规定：“凡党员对各级党委、党的负责人与上级党委在政治问题与工作原则问题上有不同意见，经过讨论后不服者，得向上级党委申诉，并得越级直接向中央及党的最高负责人申诉，但在上级党委没有指令改变前，仍须服从原来的决定，并不得在党内外有任何反对组织反对上级党委的言论行动。”为了保证党的路线方针政策贯彻落实，保证党纪党规严格执行，维护党员合法权益，延安时期还实施了党内巡视和监察制度。其还对党内巡视工作作出规定：“各级党的委员会为了了解下面的情况、便利于工作上的指导起见，上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委。”党的扩大的六届六中全会通过的 《关于各级党委暂行组织机构的决定》也规定：在“区党委之下，得设监察委员会”。其职权是：监督各级党的机关，党的干部和党员对于党的章程决议之正确执行;审查党的各级机关之账目;管理审查并决定对于违反党章党纪之党员的处分，或取消其处分;审查并决定所有要求恢复党籍或重新入党者之党籍;监察党员关于破坏革命道德的行为。

这3个《决定》 由大会全体通过，成为当时加强党的组织建设和思想建设的重要文件。这些规定对维护中央权威，克服党内存在的自由主义、分散主义思想，增强各级组织和党员的党的观念、组织观念、纪律观念，严肃党内的工作程序，形成统一意志、行动，起到规范和保障作用。也就是从这时起，刘少奇越来越重视对党的建设理论的研究。在党的建设方面的突出贡献，也成为他作为中共领导集体成员的重要特色。

主持制定新民主主义革命时期中共最完备的一部党章——七大党章，成为解放前党内法规建设的集大成者

早在1937年底，中央政治局决定成立一个准备召集党的七大的委员会，刘少奇就是 25 位委员之一。1939年8月16日，中央政治局会议讨论了党的工作路线和党的七大的准备工作问题，决定刘少奇承担起草组织问题的决议。但因抗战形势所迫，七大的召开一拖再拖，直到 1944 年 2 月 24日，中央书记处会议才讨论了七大召开的各项具体准备工作和党的历史问题，决定刘少奇作组织问题（包括党章）报告。中共自六大以来发生了一系列重要变化，党组织有很大发展。同时，党对如何加强自身建设也积累了丰富经验，如何总结这些新经验，需要制定一个完备的党章。期间，刘少奇的工作岗位历经了从地方到中央、從中央到地方、再到中央的多次转换，其丰富的斗争实践和睿智的理论思维，也使他成为党的七大的重要组织者和七大党章的重要起草人。

为制定好党章，刘少奇和起草小组首先展开认真细致的调查，1945年2月28日，他为中央组织部起草致各中央分局的电报，指示：“七大即将举行，各地党员总数（部队党、地方党及沦陷区党），望于3月5日以前电告。如无确实统计，即由各局各区党委作谨慎的估计电告，请注意时间性。军队和民兵数目，请一并查告。” 并在收集到相关材料后亲自撰写《关于修改党章的报告》，很快起草完报告初稿。7日，刘少奇主持召开党章座谈会， 广泛吸收各方面的意见，又进行了修改。

3月31日，刘少奇出席扩大的六届七中全会，会议重点讨论为七大准备的政治报告草稿和新党章草案，毛泽东对政治报告草稿作了说明。刘少奇也对修改党章的经过及有关问题作了说明：“党章照顾了现在和将来，一方面肯定了严肃性，一方面允许了灵活性。总纲是党的基本纲领，作为党章的前提和组成部分，可以更加促进党内的一致。党章以毛泽东思想来贯串，这是一个前所未有的历史特点。”在讲到修改党章的具体内容时，他对党员的基本权利问题，指出：“党员有在一定的会议上批评党的任何工作人员的权利，对于这一条，动摇了几回，‘任何两个字写上又圈掉，圈了又写上，六中全会时我写的党规党法是强调纪律的，当时新党员属绝大多数，现在这些党员都有五六年以上的黨龄了。所以我虽然动摇了几次，但仍倾向于给党员这个权利， 这样虽会出一些乱子，但没这一条，乱子会更多。” 全会热烈讨论了这一条文，有些人对这条抱有怀疑，担心会出现问题，后来周恩来发言说：“写上‘任何二字，是整风经验的总结，实践起来，利多害少。毛主席也表示，应该信任群众，绝大多数的群众是为党好的。”最后，大家同意新党章写上这一条，但将“在一定会议上”改为“在党的会议上”，全会一致通过政治报告草稿和党章草案。

5月14日和15日连续两天，刘少奇在党的七大上作《关于修改党章的报告》。报告共分9个部分。集中论述了中国共产党的特点和性质、党的指导思想、中国革命的特点、党的群众路线、党的民主集中制等重大理论原则问题。把党的建设理论发展到了一个新的阶段。报告对毛泽东思想产生的必然性、形成过程进行了全面说明，并进而对毛泽东思想的具体涵义进行了论述，在《报告》的引言和关于党章的总纲这两部分中， 对毛泽东思想作了充分阐释，把延安整风以来党内对毛泽东思想学习和研究的成果提高到了一个新的水平。其中最重要的是关于毛泽东领袖地位和毛泽东思想的论述。刘少奇说：“这是很重要的，就是我们的党，已经是一个有了自己伟大领袖的党。这个领袖，就是我们党和现代中国革命的组织者与领导者——毛泽东同志。”同时也指出“他又是我们党的一个普通党员，他是在党的支配之下，并以最谨慎的态度来遵守党的一切纪律的”。《胡乔木回忆毛泽东》 中写道：“少奇作的关于修改党章的报告，是大会的三大报告之一。他在会上讲了两天。整个报告都很好，特别是对作为党的指导思想——毛泽东思想的阐述，讲得非常精辟，是七中全会通过的‘历史决议的思想进一步发展，也是七大的一个重要理论成果。” 总体上，刘少奇在《关于修改党的章程的报告》 中对于毛泽东思想的概括和总结，是那一代领导人对于毛泽东思想体系主要内容的最权威概括，是中共马克思主义理论认识史和毛泽东思想认识史上的一个重要里程碑。

刘少奇在中共七大作《关于修改党章的报告》

随后，各代表团针对报告的内容展开热议。5月30日，综合各代表团在小组讨论中对修改党章报告提出的意见，刘少奇代表中央就修改党章问题，做讨论总结，进一步阐述了党的性质、群众路线、干部问题、国民党区域党的工作等，并解答讨论中提出的主要问题。6月11日，大会通过了《中国共产党章程》，历时50天的党的七大胜利闭幕。七大党章共11章70条，其突出特点是增写了党纲部分，总纲第一次确立了毛泽东思想是党的指导思想，这是七大通过的党章最重要的也是最根本的特点，是党成熟的重要标志，七大党章也成为新民主主义革命时期最完备的一部党章。

通过这次具体实践，中共基本形成一套完整的修改党章的机制，主要包括机构设置、运作规程和文书形式，成立专门的党章修改委员会，并定期召开相关会议讨论章程的修改工作，同时也增设了修改党章的报告，在党的代表大会上对修改党章作出详细说明。从总体上讲，这个党内修法机制的成熟，对党内法规建设甚至党的全部建设都具有重要意义。

后来出版的《关于修改党章的报告》 单行本

为民主集中制原则的确立和发展做出重要理论贡献

根据列宁的民主集中制理论，刘少奇指出：“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，一切领导集中于中央，此为党的民主集中制。” 后来，又在多种场合，在他的多篇论著中，运用辩证观点对民主集中制的内涵、特点、原则等作出科学解释和明确界定，使党的民主集中制理论日臻完善和丰富。其中不少论述闪耀着刘少奇的政治智慧。

第一，首次明确提出民主集中制是党的组织规律，并阐明民主集中制是党的战斗力的来源。刘少奇认为，党的组织结构同其他事物一样，是矛盾的结构，是矛盾的统一体，即两个相反的东西结合在一起，成为一个新的东西而存在。“我们的党，不是许多党员简单的数目的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体，而是党的领导者被领导者的结合体，是党的首脑（中央）、党的各级组织和广大党员群众依照一定规律结合起来的统一体。这种规律就是党内的民主集中制。” 建立在思想上组织上统一的基础之上，刘少奇认为民主集中制是实现无产阶级政党历史任务的战斗力量的来源。他指出：“无产阶级战斗力量的来源，就在于无产阶级有很好的组织与纪律。而共产党是无产阶级组织得最严密的一部分，是阶级组织的最高形式。共产党员的党性，不只表现在他有最高的最明确的原则性上，而且表现在他有最高的组织性与纪律性上。共产党员不应该有无原则的言论和行动。党员的一切思想、言论、行动，都应该是有原则的、有组织的、有纪律的。” 他还认为，如果不认真实行民主集中制、不保持严格的无产阶级的组织性和纪律性，就不可能完成我们所提出的任务、解决我们所面临的问题。

第二，明确界定了民主集中制的基本原则，并要求所有党员和党组织都必须无条件地彻底执行民主集中制。对于党的民主集中制的基本原则，刘少奇把它界定为：“甲、各级领导机关由选举产生，要求撤换;乙、问题未解决前可自由讨论，决定后一致执行;丙、少数服从多数;丁、个人服从组织;戊、下级服从上级;己、全党服从中央，一切领导工作集中中央，中央由全党产生。” 他认为这些原则是保持党的统一与团结之必要条件，执行上述原则必须是无条件的绝对执行。他认为：全党同志不论党的领袖或普通党员，均须绝对无条件的执行。由于中国长期缺少民主传统和民主生活，党成立以来大部分时间都处于极端秘密的环境中，因此，党内对民主生活的认识不深入，也缺乏民主生活的习惯，普通党员和党的领导者在执行民主集中制时都有一些错误倾向。对此，他首先批评和分析了普通党员在执行民主集中制问题上的错误观点，比如以政治上是否正确、以工作和领导能力的强弱、以负责人在党内的资格深浅及地位高低、以领导人的态度和有无成见为条件等;其次，他也批驳了党的负责人违反民主集中制的几种表现，比如，认为领导者可以不服从决议、不服从大多数意见和党委决议、不许下级党员群众讨论领导机关的决议、不尊重下级和普通党员群众等。他强调指出：所有一切附有条件的服从都是不对的，应该是无条件的、绝对的服从、民主集中制的原则要彻底执行。

第三，创造性地把民主集中制与党的群众路线结合起来考察，并把开展批评和自我批评作为实行民主集中制的重要环节。刘少奇第一次明确指出：“党内民主的集中制，即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度，即是从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度，即是反映党内的群众路线。” 后来，又强调指出：在党内，“严格地按照民主集中制办事，是一种实事求是的方法，是一种执行群众路线的工作方法，也是一种调查研究的方法”。从而强调要从解决党员的立场、方法和态度来说明如何正确处理党的领导干部与党员群众及党员与党员间的关系。走群众路线，就要善于开展批评和自我批评，才能发扬民主集思广益，真正把民主集中制落到实处。他强调要启发党员干部批评和自我批评，启发他们对党的政策与工作的积极负责精神，要使其考虑问题，敢于并善于提出问题，发表意见;各级党组织和广大党员干部要充分发扬民主精神，如果有错误、缺点必须认真开展批评与自我批评。只有如此，党内民主才可顺利发扬。哪里的负责人能认真进行诚恳必要的自我批评，人告之以有过则喜，哪里的党员和群众的批评和自我批评就会开展，积极性就会提高，内部团结就会达到，工作就会改进，缺点就会克服，其领导人的威信不但没有丧失，反而会提高。反之亦然。

刘少奇结合中国国情对列宁所确立的民主集中制进行了理论探索，从党建规律的高度论证民主集中制的极端重要性，对民主集中制基本原则等方面作出了科学解释和明确界定，从制度建设上探索了实行民主集中制的有效途径，深刻阐明为什么要坚持党的民主集中制以及如何贯彻执行党的民主集中制问题，多方面丰富和发展了马克思主義的民主集中制理论。

（责编 王家进）